浅析社会保障中的政府间关系

摘要：社会保障的政府间关系包括社会保障部门的政府间关系，社会保障子系统的政府间关系。当前中国社会保障政府间关系呈现出如下变革：一是从行动主体的多样性及等级制色彩的弱化；二是互相合作；三是地方分权。但目前社会保障中政府间关系还存在一些问题，比如机构设置、管理职能及合作中的问题。

关键词：社会保障；政府间关系；网络模式

中图分类号：F840文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）04-0046-02

一、社会保障中政府间关系

不同的学者对政府间关系有不同的理解，林尚立认为政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系以及横向的各地区政府间的关系。”政府间的横向关系虽然主要是指地方政府间的关系，也包括政府内部各部门之间的关系。陈振明指出政府间关系已超出了纵向与横向的简单脉络，朝向复杂的网络体系发展，所以政府间关系指的是中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。本文认为社会保障中的政府间关系：涉及承担社会保障职能的中央机构与地方机构之间，社会保障职能机构之间的关系。社会保障中的政府间关系实质上属于社会保障管理方面的内容，并且侧重于行政层面的研究。

二、社会保障中的政府间关系的内容

1.社会保障部门的政府间关系。社会保障中的政府间关系从横向层面上看：从中央层面涉及的政府部门有：民政部、人力资源和社会保障部、卫生部、财政部、国家发展与改革委员会、审计署和全国社会保障基金理事会。从纵向来向，涉及中央层面社会保障相关的民政部、人力资源和社会保障部、卫生部、财政部的社会保障司、国家发展与改革委员会、审计署与省级有关社会保障的相关厅局、地市有关社会保障的相关局、县有关社会保障的相关局之间的垂直关系，除垂直关系之后，还有斜向关系，即上级部门与下级非垂直领导的部门之间的关系。在纵向层面上，地方与中央的机构设置相对应，以实现任务的层层下达，保证政策有效实施。社会保障部门的政府间关系还包括不同地区之间的政府间关系，比如不同省之间的有关社会保障政策的协调问题。

2.社会保障子系统的政府间关系。在中国社会保障被划分为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四个子系统，各个子系统由不同的政府部门管理。社会保险主要涉及中央层面的人力资源和社会保障部的养老保险司、失业保险司、就业促进司、医疗保险司、工伤保险司、农村社会保险司、社会保险基金监督司、规划财务司等部门和卫生部的规划财务司、农村卫生管理司，省市县相应部门。社会保险的政府间关系主要是涉及这些部门之间横向与纵向的关系；社会救济主要是民政部门管理，其政府间关系主要是民政部门垂直关系；社会福利的政府间关系在中央层面涉及民政部的社会福利和社会事务司、卫生部的妇幼保健与社区卫生司和保健局，其政府间的关系主要是中央层面的相关部门的横向关系、中央与地方层面的相关部门纵向关系；军人优抚安置由民政部优抚安置局以及人力资源和社会保障部军官转业安置司，其政府间关系主要是中央层面的横向关系和中央与地方层面的纵向关系。社会保障子系统的政府间关系还包括不同地区之间的政府间关系，比如不同省之间的有关社会保障政策的协调问题。

三、社会保障的政府间关系的特点

1.行动主体的多中心化。在计划经济时代，中国社会保障制度中央集权色彩浓厚，行动主体单一，主要由国务院决定并执行，缺乏合理的部门分工。改革开放之后，特别是社会主义市场经济体制建立后，中央层面的政府机构不断重组，至今已经形成了全新的格局，在中央形成了人力资源和社会保障部，主要负责各项社会保险等管理事务；民政部负责社会救济和社会福利以及优抚安置等工作；卫生部协助负责医疗保险事务以及全民保健等福利事业；财政部的社会保障司、审计署的社会保障审计司、国家发展和改革委员会的社会发展司等职能部门对社会保障制度进行统一的规划和制定政策性的指导文件，并对社会保障政策的实施进行各方面的监督和管理。全国社会保障基金理事会负责管理运营全国社会保障基金。当前的社会保障管理职能由多个主体共同行使。中央政府从全面控制的微观管理转向宏观管理，中央政府更多的进行法规和管理规定的制定，省级和县市级的政府机构获得很大的自，等级结构不再如计划经济时期那么森严。

2.合作。2008年5月12日中国四川汶川地区发生8级特大地震灾害，国内立即组织救援团队，分别从各省、市、区抽调人力、物力、财力进行救援。除了举国各个地区提供物资和人员进行合作救援之外，国际社会也给予了积极的帮助。灾后一个月国务院办公厅就印发了汶川地震灾后恢复重建对口支援方案，按照“一省帮一重灾县”的原则，依据支援方经济能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立对口支援机制。在跨地区的地震救援上，社会保障的省级、市级政府实现了横向及纵向的联合，塑造了地区间合作的典范。

养老保险基金在很多省份已经实现了省级的统筹，截至2008年年底，全国实现省级统筹的省份共有17个。这一省内各市的合作使个人的养老金转移更具有现实性，随着今后全国统筹的逐步实行，社会保险金的转移支付将在各省、市、区之间更灵活的进行，这一合作无疑将消除劳动者对异地转移养老金的担忧，有利于社会成员的福利保障，也有利于社会保障管理体系的完善。

3.地方分权。其一是社会保障管理的分权。目前中国的社会保障行政管理改革中强调“属地管理，重心下移”，即以前由政府部门管理的许多社会保障事务下放到社会基层组织，并由他们来管理。社会保障的中央层面的政府机构不再使用纯粹的行政控制以及命令式的计划，而更倾向于制定相关领域的法律法规，并监督和维护正常的管理秩序的实现；其二是财务管理的分权。中国的社会保障基金管理遵循属地管理的原则，即各地区的社会保障资金仅限于在本地筹集、调剂、管理、使用，一般不依靠中央政府。虽然中央成立了全国社会保障基金理事会，但是其资金来源是政府通过减持国有股以及发行福利等方式筹集的资金，与地方财政无关，中央的社会保障资金对地方财政起兜底的作用。所以在财务管理方面，地方有较大的自。

中国社会保障的府际关系逐渐呈现出多样化的行动主体构成。中央政府及各级地方政府都有自己的目标，行动者在地位上趋向于平等。府际关系中的各个政府虽然在管辖权限上存在差别，但等级色彩与隶属关系已经大大弱化，府际关系呈现多向度、交织性，同时政府间关系在很大程度上趋向于合作，各地的社会保障工作不仅在纵向之间紧密联系，在横向的不同地区之间、不同层级之间也有广泛的合作，最典型的合作当属汶川救援合作以及养老保险金的统筹合作。随着多中心行动主体的形成以及合作的发展，地方分析也随之出现。中国社会保障的府际关系的发展逐渐呈现出一种网络模式社会保障府际关系。

四、中国社会保障中政府间关系存在的问题

1.机构设置的问题。虽然社会保障管理体制从中央到地方都有一系列相对应的管理机构，但是并没有形成统一、独立的政府管理机构和管理系统。目前人保部主要负责养老保险、医疗保险、工伤保险等大部分社会保障项目，民政部负责社会救助、社会优抚、社会福利等，还有卫生部、财政部、审计署等部门的管理，地方政府中也存在各劳动部门及民政部门分头管理的现象，这种多头管理的方式随着机构的重组得到了一些改善，但没有根本解决。政出多门不仅造成机构之间为了自身利益，可能作出不合理的决定，也容易发生对责任的推诿扯皮，而且难以统一不同机构的待遇水平，机构的重叠也将导致管理成本的上升。

2.管理职能的问题。在社会保障管理方面，中央和地方的职能划分不清，仍有待明确。另外，中央和地方虽然分管宏观管理和微观管理，但具体实施时仍然缺乏有效的监督机制。在财务上，中国现行的分税制并不完善，在地方政府中只有省一级政府拥有单独的分税税种、税收征收和管理体系，省政府以下的地方政府还没有纳入分税制的体系中。省政府对自己享有的地方税种，并没有相应独立的税收立法和征收调节权，这些都还得由中央政府统一作出决定。实际上，省级政府也只有地方税种税收的执行权。

3.合作的问题。虽然社会保障地方政府机构的自主性有了很大的提高，各政府间的合作也越来越多，但整体上讲，中央与地方仍然处于命令与受命的关系，从机构的设置，政策的出台，试点工作的开展等都可以看出整个工作过程是自上而下的、命令式的。地方政府很少提出自己的要求，更多的倾向于依靠中央，也没有根据本地的实际情况与其他地方政府合作，对中央政府提出建设性的意见，影响中央的部分决策。这都不利于政府间“博弈”关系格局的形成，另外横向上政府间的关系发展得也比较缓慢。

政府间关系的网络模式的发展是时代的趋势，具有强大的生命力。它将形成更民主、更有效、更具有活力的政府关系格局。研究社会保障中的政府间关系的网络模式有助于社会保障政府管理朝更加科学的方向发展，有助于社会保障制度的完善，也有助于全民的社会保障水平的提高。当然，这一发展不是自主形成的过程，它需要政府在对其有充分准确的认识的基础上，积极进行改革，在机构设置方面，在行政管理、财政管理、人事管理等管理职能方面，在政府间的合作关系等方面做出有效的调整，探索合理的政府间合作模式，形成良好的政府间关系。

参考文献：

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