结合本市现状试论城市化实施措施

摘 要：城市化一般是指人口向城市地区聚集和乡村地区转变为城市地区的过程。是社会进步的表现。

关键词：城市化、实施措施、制度

一般认为城市化过程分为三个阶段：城市化水平较低、发展缓慢的初级阶段（城市化水平低于30％），人口向城镇迅速聚集、城市化水平快速提高的中期加速阶段(城市化水平30％--70％)，高度城市化后人口比重提高速度趋缓甚至停滞的后期阶段（城市化水平70％以上)。

据统计，2009年末，阜新城市化水平为48％，正处于城市化水平快速发展阶段。

近年来阜新发展的外部环境发生着巨大的变化，辽宁沿海经济带已上升为国家战略，沈阳经济圈建立了包括阜新在内的“7+1”新格局，为阜新市提供了良好的外部环境和政策支持。

未来几年，阜新必将迎来跨越式发展的新阶段，由此带来的社会、经济、产业、环境、生态、居住、公共设施、市政设施、道路交通等方面诸多问题，尤其是弱势群体、中低收入阶层、社会就业等问题，必须引起重视和解决，制定相应的规划公共政策，提高规划的可操作性，追求社会公平，保障良性的城市化发展势在必行。

推进城市化是新形势下扩大有效需求、统筹城乡发展的紧迫任务，是促进产业结构调整、转变经济发展方式的现实选择，是推动科学发展、加速率先崛起的重要途径。为加快我市城市化进程，扩大城市规模，提升城市发展质量和水平，在此列举如下实施意见，用以探讨城市化推进过程中遇到的相应问题。

一、充分发挥城乡规划的调控作用

a. 坚持规划先行，走可持续发展之路。

结合我市国民经济和社会发展“十二五”规划，及时修编《城市总体规划》、《城市近期建设规划》，完善各项专业规划、重点区域和地段的控制性详细规划。同时，抓好五个新城和五个产业基地的修建性详细规划。研究制定各类城乡规划编制及管理的技术规范，合理确定城市规模和城镇布局，统筹城乡建设活动，保护资源环境，提高发展质量，引导城市化工作持续、健康、快速发展。

b. 强化城乡规划编制，坚持城乡规划工作的方向性和协调性。

应当以科学发展观为指导，坚持“五个统筹”，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。

c.强化城乡规划的实施管理，保障城乡规划工作的有序性和稳定性。

职能部门要结合实际，建立并完善有效的城乡规划实施管理的机制，提高行政效能。明确规划的强制性内容，树立控制性详细规划对城市用地和建设项目管理的法定权威性，深入推行城市规划公示制度和督察制度，规范城乡规划编制、审批、修改、调整、许可、备案等行为和程序，推进城乡规划依法行政工作。

搞好城乡规划实施管理的引导和调控，积极引导县、镇、村向新区拓展、工业向园区集中、农民向城镇集聚；在项目规划管理上要按照“透山水、重改造，建高层、提档次，上规模、齐配套”的要求，积极引导，严格把关，不断提升人居环境和县、镇、村的形象。

二、加强制度建设

1．土地管理制度

a. 进一步完善土地管理的方式。实行政府垄断土地一级市场，放开搞活二级市场，进一步完善土地定级和地价评估工作，采取“统一规划、统一征地、统一整治、统一出让、统一开发建设”的运作模式，充分发挥土地储备整治中心的作用，实行收购储备制度，严格执行有偿使用和收支两条线制度，以招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权。

b. 引导农村集约利用土地，停止各类乡镇企业用地的审批，减少重复建设，降低城市化的成本。严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房。

c. 实行存量集体建设用地使用权的流转。充分尊重农民意愿，加快农村土地流转，探索建立农村宅基地退出机制，积极推进“双置换”工作，鼓励在城镇有稳定收入和固定住所的农民，以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房，加快农民市民化步伐。

d. 以土地整治为主，以确权为保障，以城乡建设用地“增减”挂钩为重点，扎实推进城乡统筹发展综合配套改革试验区建设。

深化中心城镇用地制度改革，加快集体非农建设用地流转，对可流转的土地进行科学评估、公开招标，通过运营使其价值充分发挥出来，增加土地流转收益，防止土地资产流失。要从规划和用地政策上限制个人建房，走住宅商品化的路子，促使中心城镇的大部分新建住宅进入住宅小区，提高中心城镇的建设档次和水平。

2、改革户籍制度

a. 逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度。全面推行居住证和“一证通”制度，实行城市人口以户籍人口管理为主向以实有人口管理为主转变。

b. 放宽城市对农民户口迁入的管制，允许具备一定条件的农民自由选择进城市就业与生活。凡在市区有固定住所、购买成套住宅、有大专以上学历、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿申请办理市区常住户口。对有技术、资金、专长的各类人员进城发展，可优先办理城镇户口，建立促进城乡人口合理流动的有效机制。

3、社会保障制度

a. 为进入城镇落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障,最低生活保障的标准应根据各地经济发展的程度和地方政府的财政承受能力而确定。积极探索以“社保换土地”的做法，将征地款与被征地村民的社会保险和社会福利挂钩，确保农民“转非”后最低的生活来源。加强农村合作医疗的建设，健全村民基本医疗保险制度。

b. 建立针对进城务工农民的工伤保险制度。

c. 建立针对进城农民的医疗和大病保障制度。

d. 根据进城务工农民的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度。

e. 严格规范用工制度。要求企业在雇用农民工时必须依法签订劳动合同。必须按照规定缴纳各项社会保障基金。

4、义务教育制度

a. 建立流动人口子女义务教育经费预算单列制度。

按照十七大报告提出的“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”精神，为切实保障流动人口子女义务教育经费投入，要建立流动人口子女义务教育经费预算单列制度。

首先，要建立流动人口子女义务教育经费预算制度。将流动人口子女义务教育各项经费全面纳入预算，从当年新增财力中安排，不占用教育经费的正常增量，防止“挤出效应”。

其次，政府财政预算中将流动人口子女义务教育经费预算单列。只要在教育经费中将流动人口子女义务教育经费独立出来，就能够形成独立的流动人口子女义务教育经费预算，避免“经费真空”。

b. 建立流动人口子女义务教育政府间财政责任分担制度。

为确保流动人口子女义务教育财政供给，解决因户籍制度造成的流动人口子女义务教育经费拨款的固定性与人口流动性的矛盾，需要明确各级政府的财政责任。为此，要构建流入地与流出地政府之间、流入地各级政府之间对流动人口子女义务教育经费的合理分担机制。

具体而言，第一，合理划分流入地各级政府之间的财政责任，按照“就近入学”的原则，流动人口子女义务教育经费由学生居住所在地政府解决。第二，明确划分流入地和流出地政府之间的财政责任，实行流动人口子女义务教育经费分担制度，使两地政府所拥有的财权与事权相对称。

c. 建立流动人口子女民办学校“政府财政资助制度”。

流动人口子女民办学校包含两种类型，一种是专门接收流动人口子女的学校，俗称“打工子弟学校”；另一种是既招收流动儿童，也招收本地儿童的民办学校。在公立学校无法满足流动人口子女义务教育的情况下，流动人口子女学校解决了流动人口子女、尤其是低收入流动人口子女上学难的问题，在过去、现在乃至将来的一段时间内，对现行教育体制都能够起到“补充”的作用。

5、就业制度

a. 建立以促进就业为中心的就业服务制度。

即建立政府主导的贴合失业失地农民特殊需求的以就业技能培训为重心的就业促进制度。

主要有以下方面：（1）就业型企业的认定、优惠与扶持制度。（2）贴合失业失地农民特殊需求的非农劳动技能培训制度。（3）自主创业扶持和自主就业服务制度。

b. 向新弱势群体倾斜的就业保护制度。

首先要从立法上明确打破劳动力市场的分割，维护全市劳动力市场的一体化，确立城乡劳动者平等的劳动权；其次，应明确用工单位责任，提高用工单位与就业弱势群体的劳动合同签订率和履行率；最后还要切实保护就业弱势群体的职业安全权，督促就业弱势群体工伤保险、医疗保险和最低工资保护待遇的执行。对于那些在弱势群体就业保护方面有良好行为的企业进行奖励或补贴资格的优先认定等方式加以正向激励，而对于违反就业保护制度的企业则给予相应的行政处罚。

c.失业保险和救助制度。

重视加强对失地农民失业保险和救助制度等基本福利制度的建设。处于失业中的失地农民因为失去土地，基于角色和身份的变化，理应享有相应的失业保险，法律在规范参加失业保险对象的条件与范围、失业保险基金的筹集与管理、失业保险基金对失业者的救助制度时，必须把失业失地农民纳入其中；最低生活保障制度作为国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的贫困人口而建立的一种社会救助制度，则是一种解决贫困问题的补救机制。基于某些省市已有的将失地农民纳入城市居民失业保险和社会救助的实践，可以考虑通过立法将符合条件的失地农民全部纳入城市低保体系，享受与城市居民同等的失业保险和最低生活保障，并最终建立起城乡一体的失业保险和救助制度。 5、住房保障制度

a. 进一步加强经济适用住房建设管理。

市、县政府要结合实际完善经济适用住房建设管理的政策措施，加大经济适用住房和中低价位普通商品住房的建设比例。有条件的企业继续组织建设经济适用住房。积极探索经济租赁住房建设管理的政策措施，注重解决介于中低收入和最低收入家庭之间困难群体的住房问题。

b. 全面建立城镇廉租住房制度。

市、县要尽快出台廉租住房建设管理办法，采取租金补贴、实物配租和租金核减等方式，切实解决最低收入家庭的住房问题。进一步规范和加强公房售后物业维护资金的管理，保证其专款专用和安全性。

c.加大住房公积金监督管理力度，全面规范住房公积金管理。

进一步扩大住房公积金制度覆盖面，加快推进非公有制单位建立住房公积金制度，逐步提高职工住房公积金缴存比例，进一步提高住房公积金资金使用率。大力发展住房公积金职工个人住房贷款，充分发挥住房公积金对中低收入家庭的保障作用。切实加强住房公积金行政监督，确保资金安全。

参考文献：

[1]董光器，《城市总体规划》，南京：东南大学出版社，2009年）

[2]高文杰、刑天河、王海乾、龙丽民、王宁、赵春梅《城市规划学》、北京：中国城市出版社，2010年