支农资金效益审计的探讨

摘要：近年来财政支农资金的类别和使用范围不断增多和扩大，其分别以农业综合开发、以工代赈、新增扶贫、农业补贴等公共财政支农方式发放基层，总体推动了“三农”事业稳步发展。然而，也不同程度的存在挤占、挪用、改变用途、设计不符、质量缺陷等管理使用效益不到位问题。审计机关作为国家综合经济监督部门，必须深入细致开展审计工作，使支农资金真正发挥其使用效益。

关键词：支农资金 效益审计 必要性

一、开展支农资金效益审计的必要性

（一）初始委托人无法直接对资金使用实施监督

从纳税人与政府的关系来看，财政支农资金归全体纳税人所有，纳税人实际上将自己的资金以税款方式提供给政府，委托中央政府和地方各级政府进行管理，作为经济人的纳税人存在着委托成本降到最低的倾向，虽然可以通过政府支农资金的支出行为进行群体监督而达到目的，但是由于现实中过高的监督成本，作为政府支农资金初始委托人的全体纳税人无法直接对资金使用实施监督，需要依靠完善的监督体系以实现其监督目的。

（二）多层次委托关系造成信息不对称

政府在进行财政支农资金支出时并不直接对资金进行管理，而是又将资金委托给各级财政部门和农业主管部门，在进行管理和分配后才能将资金落实到使用单位和使用项目。在多层次、多环节的委托关系中，各级财政部门和农业主管部门实际上也是有限理性的“经济人”，难免会利用作为委托人的权力为自身谋取人的私利。由于信息不对称，政府所获知的真实公允信息相对要少得多，为了有效避免各级政府部门和农业主管部门决策失误，使财政支农资金达到预期效益，需要审计机关进行审计。

二、开展支农资金效益审计应关注的主要问题

（一）支农项目资金预算的合规性和分配的合理性

支农资金建设项目需报乡镇政府申请，经相关部门深入调查和实地审查，审核建设项目是否符合当地农民群众的实际需要，设计是否符合实际要求以及工程预算是否与实际相符，审核无误后才最终审批立项。但许多地区不能科学、客观的分析当地自然条件和项目的效益情况。工程项目概预算超标或未能细化到各环节，项目资金到位后盲目上马，建成后不能发挥其应有效益，造成资金损失和浪费。

（二）支农资金下拨的及时性和地方配套的完整性

由于财政下拨能力有限，部分项目资金需地方政府配套执行，一旦资金下拨不及时、配套不完整，支农项目很可能搁浅，无法按时按量完工交付。经调查发现，大部分支农资金存在延期下拨的情况。从某乡镇调查得出的数据表明，支农项目资金都是由乡镇或村委甚至个人暂行垫支，待项目完工后层层“报销”，存在严重的项目资金挤占和挪用行为。

（三）支农资金使用的真实性、合法性和效益性

支农政策的落实到位情况首先决定了资金使用的真实性和合法性。因此要防止部分领导干部受利欲引诱或法律意识淡薄，加上财力有限经费紧张，挤占、挪用、借用、滞留、拖欠各种支农资金，违反支农政策相关规定。要客观评价支农政策的落实到位情况，分析政策执行不落实、不到位的原因，“对症下药”制定相关解决措施。支农资金的管理和使用存在点多、面广、线长的特点。由于长期处于审计监督的盲区，财务人员缺乏专业素质，村级财务基础薄弱，账务较混乱，而支农资金的最终使用又多在村级组织，因此对资金使用的真实性、合法性和效益性的审查是审计监督的重点。

三、有效实施支农资金效益审计的几点建议

（一）内控制度建立健全以及项目立项和预算管理完善情况

内部控制无论从管理还是执行角度看，都是被审单位的重要软环境之一，支农资金效益审计务必要针对支农部门的内部控制制度展开调查和取证，作为全程审计的开端和审计判断的依据。建议支农部门全面推行支农项目责任追究制度、招投标制度、工程预决算监察制度、项目建设监管制度等一系列内控制度。支农部门各级领导还应对现行的内控制度进行评价，以完善内控制度建设体系。

（二）加大支农工作执行和监督力度，建立新型财政管理模式

要保证支农政策有效落实和到位，一方面，要强化支农部门责任追究制度，完善各部门政策宣传的设施建设；同时应改善机构组织建设，吸纳相应专业人才，充分利用当前大学生村官制，引进科学化、现代化的政府监管机制；严格政务公开制度，塑造严谨、廉洁的行政氛围，达到政策入民心，资金到农户的效果。另一方面，审计机关要以第三方监督的方式从政策受益的农户出发，通过走村入户寻访调查，由尾溯源，加大支农工作执行和监督力度。

在审查资金使用的真实性、合法性时要注重逆向审计思维的运用，从落脚点追溯到源头。如何做到既能发挥审计机关的监察职能，又可以适时维护农民切身利益，就在于审计人员因地制宜、因时而异的灵活变通能力和专业素质掌握程度。

（三）建立支农资金项目库，按类别进行审计

支农资金不仅来源渠道多，使用的途径也是五花八门，审计部门应要求支农部门将支农资金分类管理，并清晰记录各项资金的来源和使用方向。支农部门在管理各种不同种类的支农资金时，可以按地区、按使用方向将资金分类管理，做到专款专户、专款专用减少资金管理时发生不必要的混乱和分配使用的不合理。并建立分类资金管理专账，不仅便于日常支出的账务处理，还能提高审计调阅时的效率。建议审计机关从支农资金下拨到专账时就跟进审计步伐，掌握资金动向，随时监督并提出审计意见加以改进。对于资金下拨后并未起到实际意义的资金类别要分析原因，适当调整各类资金扶持力度。

参考文献：

[1] 刘锡平.涉农专项资金管理使用的多视角认同[J].审计月刊，2009，（1）：45-46.

[2] 占玉芳.农业专项资金审计中发现的问题及对策[J].审计与理财，2008，（8）：16-17.

[3] 审计署办公厅.2009年第4号：“10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果”