民族地区职业教育优先发展政策评析及展望

摘 要 改革开放以来民族地区职业教育政策可以分为萌芽、初创、调整和机遇期四个阶段。其政策演进在横向上体现了国家政策的地区倾斜和民族地区内部的特殊优惠性，是教育优先发展重要理念的体现；但在社会转型期，相关政策还存在操作性不强、执行失真、民族与地方差异性较大、经济至上取向明显和评估体系不健全等诸多问题。面对构建现代职业教育体系的现实诉求，民族地区一方面应不断提高职业教育政策的科学化、针对性、民族性；另一方面要加强政策制定者、执行者和监督者的协调与合作，保证民族地区职业教育政策得到有效实施。

关键词 民族地区；职业教育；教育优先发展；政策

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）13-0051-06

教育优先发展是我国从人力资源大国迈向人力资源强国的重要举措，亦承载着办好人民满意教育的殷切期望。职业教育作为教育事业的重要组成部分，在民族地区教育发展中扮演着十分重要的角色，改革开放三十年来，国家陆续出台许多与民族地区职业教育相关的政策文件，近几年，党的十明确提出“加快发展现代职业教育”，十八届三中全会提出“构建现代职业教育体系”，又为职业教育转型发展提出了新的要求。憧憬未来还需反思历史，梳理民族地区职业教育政策的演进历程，深刻总结其中的经验教训，对民族地区现代职业教育体系的构建具有重要价值和意义。

一、改革开放以来民族地区职业教育政策的演进

改革开放以来，我国民族地区职业教育政策可以划分为四个阶段。

（一）第一阶段（改革开放后至1991年）：民族地区职业教育政策的萌芽阶段

这一阶段，国家并未出台专门的民族地区职业教育政策，但对职业教育、民族教育问题逐渐做了规定，为后来民族地区职业教育政策的出台奠定了基础。如1980年的《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》，1984年《民族区域自治法》中提出“办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助”，为后来民族地区职业教育发展提供了制度和物质基础；1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，要“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业教育体系”，第一次提出了职业教育体系构建的问题。总体而言，这一时期国家对职业教育政策本身处于初步构想阶段，民族地区教育更集中在普及初等教育、实施双语教学、加大经费投入、促进少数民族尽快脱盲脱贫等现实问题上，虽然依稀提到民族地区职业教育的具体操作问题，但无专门的政策文本。

（二）第二阶段（1992～1999年）：民族地区职业教育政策的初创时期

1992年，国家教委《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》，这是我国第一个专门针对民族地区职业教育发展的文件，《意见》对民族地区职业教育办学形式、办学层次和规模、师资培训或培养、专业与课程设置、职业教育目标定位等作了明确规定。这些政策是根据当时民族地区实际情况制定的，也在相当长一段时间内影响着民族地区职业教育政策的制定。此后，《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）（1992～2000年）》（1992）、国家教委民族地区教育司关于印发《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）》（1992）、《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》（1994）、《国家教委关于加快发展中西部地区职业教育改革与发展的意见》（1998）等多项政策均对民族地区职业教育发展的经费、师资、办学形式、办学内容等作了进一步界定和明确。其中，《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）（1992～2000年）》中提出，民族地区职业教育培养目标是“成为当地农、牧、副、渔、交通、运输、饮食、服务等各业需要的初、中级实用技术人才”，《国家教委关于加快发展中西部地区职业教育改革与发展的意见》提出，“重点保证资源开发等支柱产业的需求，把办好农村职业教育特别是农业职业教育放在重点地位”，这些政策体现了当时民族地区职业教育政策的适农性。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中进一步指出，“职业教育要增强专业的适用性，开发和编写体现新知识、新技术、新工艺和新方法的具有职业教育特色的课程及教材”，这也使得民族地区职业教育的教学内容和教育目标进一步明晰，职业教育发展逐渐进入正轨。

（三）第三阶段（2000～2009年）：民族地区职业教育政策的调整发展期

这一阶段正值我国经济社会深化发展，工业化、城镇化进程加快推进的阶段，民族地区职业教育在前期探索的基础上一方面从适农性培养倾向转为离农性培养目标为主，另一方面也进一步巩固提高了职业教育的地位，民族地区职业教育政策处于调整发展期。这一时期，国家民委专门针对民族地区职业教育问题颁布了两个文件，即《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》（2000年）和《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》（2006年）。2000年《意见》提出了民族地区中职学校招生数占高中学生数50%以上、一个县至少办好一所中职的目标，这个意见明确提出“要适应少数民族地区经济结构、产业结构的需要，重点保证资源开发及支柱产业发展的需求”，特别是“中央拨给各省、自治区的城乡职教补助费，要划出适当比例用于少数民族和民族地区职业教育”，“对某些办学成本高的专业可适当提高学生的收费标准”。2006年《意见》指出，“要以就业为导向，深化办学模式、办学机制、办学体制的改革与创新”，“发展民族地区远程职业教育”，此外，政策还强调“必须始终坚持为少数民族脱贫致富和促进民族地区经济发展服务的方针”。

同样，这个阶段民族地区职业教育政策相关文献也体现在国家民族教育政策、职业教育政策之中。在民族教育方面，2002年《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》指出，“十五”期间及至2010年，“国家扶贫教育工程”、“西部职业教育开发工程”、“高等职业技术教育工程”等要向少数民族和西部地区倾斜。在职业教育方面，这个阶段是职业教育受到高度重视和深化发展的时期，一系列重要政策文件出台，如《国务院关于大力推进职业教育与发展的决定》（2002）、《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004）、国务院《关于大力发展职业教育的决定》（2005）等，这一时期的职业教育政策规定了工学结合、校企合作、异地办学、东部扶持等，2009年度教育部部长周济在《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》中进一步强调了上述模式，并提出“全面落实中等职业学校学生顶岗实习一年、高等职业院校学生顶岗实习半年的制度”。这一时期的职业教育政策特别支持东中部地区社会力量在少数民族和西部地区办学，或者面向少数民族和西部地区在东、中部地区办学，为薄弱的民族地区职业教育指引了新的方向和发展方式。

（四）第四阶段（2010年至今）：民族地区职业教育发展的机遇期

这一阶段是职业教育发展的机遇期，一方面，党的十和十八届三中全会对职业教育做了主要阐述，为其发展指明了方向和道路；另一方面，2010年教育部《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》是民族地区职业教育发展的重要契机，后者内容中涉及民族地区职业教育的有：一是加强对西部民族地区职业教育的支持；二是举办一批面向本省民族地区的中职校（班），加大对来自贫困地区的中等职业学校学生的资助和免学费力度；三是建设高素质“双师型”教师队伍；四是大力发展面向本地区特色产业和民族文化艺术的专业。此后，2012年《关于扩大中等职业教育免学费政策范围 进一步完善国家助学金制度的意见》详细规定了中等职业教育免学费的范围和国家助学金制度。这一时期民族职业教育发展政策逐渐向合作双赢、免费资助、重视民族特色产业转变。

二、新时期民族地区职业教育优先发展政策的转型与问题

从民族地区职业教育政策的演进可以看出，长期以来，我国民族地区职业教育优先发展价值缘起一是民族地区历史、地理、经济环境等相对处于劣势，二是民族文化和民族地区教育需求的多样性。其优先性体现在两个方面，一方面是区域上的资金、政策、师资倾斜。国家在民族地区发展职业教育时，一般会在教育经费、师资队伍和人才培养方面给予倾斜。如在教育经费方面，设立了民族教育专项补助经费，形成了多渠道筹集资金，争取社会各方面支持职业教育的民族教育投入政策。在师资培养方面，出台了一批大力发展民族师范教育、提高民族教师待遇和加强内地支援民族地区师资队伍的政策，通过这些政策和措施，为民族地区的职业院校培养了一大批师资力量，在一定程度上为民族地区职业教育的快速发展提供了动力。另一方面在民族地区内部体现了教育特殊优惠政策。对民族地区职业教育政策的分析和研究发现，我国在民族地区一贯坚持的价值取向是特殊优惠政策。所谓特殊性政策是在充分考虑民族教育发展中的特殊因素，特别是语言与文化方面的特殊性，就民族教育内在的教育目标、价值、内容、方法、评价等问题采取特殊政策；所谓优惠性政策在西方国家中大都称之为“补偿政策”，是在充分考虑少数民族教育发展中的特殊自然、历史、社会等原因之后，所采取的一种倾斜发展政策或优先发展政策[1]。民族地区职业教育特殊优惠政策体现在教学方式、教育目标、教学内容特殊性等方面，特别是进入新的机遇期后，民族地区文化产业技能人才培养也成为其职业教育的重要内容。民族地区职业教育迅猛发展也体现出自身的优势，如广西高职高专院校毕业生2013年就业情况好于本科院校和独立学院，截至 2013年7月底，高职高专院校毕业生平均就业率为91.5%，本科院校毕业生平均就业率为86.3%[2]；当前我国正处于社会转型的重要时期，其涉及“文化、价值、制度、组织、资源配置、产业结构以及职业分化等社会的各个领域”[3]，在这个过程中，区域发展不平衡问题十分突出，同时，职业教育发展中也需面对本科层次办学、与地方经济相切合、校企合作等新老问题，因此，在新的发展阶段，民族地区职业教育仍应将缩小教育差距、促进地方社会经济发展作为首要任务，而基于民族地区的特殊性，还要处理好民族文化多元化、民族文化保护和传承等问题。具体来说，在转型期，我国民族地区职业教育政策需要解决如下问题。

（一）部分民族地区职业教育政策可操作性欠缺

教育政策的效力不够易导致教育政策执行不力，教育政策的效力来自自身的科学性与权威性[4]，职业教育政策在一定程度上缺失科学性，使其在执行过程中很难做到具体化，同时政策往往不能代替法律，职业教育政策权威性的不足使其不被重视。从目前我国实施的有关民族地区职业教育政策来看，存在职业教育政策多、层级低、法律少；政策数量多、质量低等问题。新中国成立以来，我国涉及到职业教育的法律屈指可数，只有1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》和1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》。这两部法律只对职业教育的性质、定位、办学模式等作了大概规定，随着职业教育的发展，相关内容已显得有些滞后。虽然颁布了大量政策，但是多为原则性规范，缺乏针对性和可操作性，如2006年，国家民委、教育部《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》中提到要加大对民族地区职业教育的经费投入，多渠道筹措教育经费，而对如何加大教育经费投入、加大到什么程度、通过哪些渠道筹措教育经费却没有给出具体规定，从而导致在实际执行中无法可依、无所适从，进而影响了政策的效力。

（二）民族地区职业教育政策中民族性、地区差异性体现较弱

我国共有55个少数民族，每个民族都有其自身的特点，其语言、文化、传统教育方式等存在一些差别，并且各个民族地区有着不同的生产生活方式和居住特点。在政策制定过程中，如果忽略对这些因素的考虑，就会直接影响民族教育的质量、效益和效率等。然而，在民族地区职业教育政策制定过程中，政府往往对不同民族的差异性考虑欠缺，使得政策文本不适应当地实际，起不到应有的作用。这是因为政府在制定关于民族地区的职业教育政策时，由于以供求信息为主要内容的地方职业教育统计、调查资料奇缺，职业教育的发展规划和调控方案缺乏基础数据支持[5]，另外，有时对民族的特点和民族地区的特殊性缺少仔细调查和分析研究，或者直接照搬其他地区的经验而对不民族地区不加以考虑的条件下将政策直接运用于民族地区，这往往导致政策在民族地区收不到实际效果。

（三）民族地区职业教育政策经济至上取向明显，民族文化传承功能忽略

我国政府颁布的职业教育政策中，无不以促进民族地区经济发展、促进当地群众脱贫致富为主要任务，学界持有此观点的也很多，如有学者提出民族地区职业教育发展应真正让民族地区群众感受到职业教育在培养技术人才方面“短、平、快”的现实意义。同时，发展民族地区的职业教育，要积极提倡“农、科、教”、“产、学、研”相结合的办学、管理体制，办好校办企业，促进科技成果尽快转化为产业，使职业教育在民族地区社会经济发展中能起到立竿见影的效果，切实为推进民族地区大开发提供充足的人力资源[6]。然而，但过度强化职业教育的经济目的，淡化其在民族文化传承等方面的作用，是十分不恰当的。一方面，忽略民族地方特色，雷同的专业设置导致民族地区职业教育相比东部地区根本无竞争优势；另一方面，民族地区职业教育还肩负着文化传承的重要功能，尽管近几年我国民族地区职业教育也开始强调发展民族优势文化产业，但其经济至上取向仍没改变。经济至上的价值取向还导致了民族地区中高职教育发展不协调，民族地区职业教育政策更关注中等职业教育，这比其他地区更为严重，一定程度上对高等职业教育可持续的良性发展造成不利，同时也不利于民族地区职业教育政策体系的合理构建。

（四）民族地区职业教育政策缺少科学的评估体系

目前关于少数民族教育政策评估存在的主要问题有：评估主体对少数民族教育政策的评估认识不到位；缺乏独立的专业评估组织；评估标准单一化[7]。我国历来对教育政策缺少评估，尤其是对民族地区职业教育政策的评估更是很少关注。在对民族地区职业教育政策进行评估的过程中，在观念上认识不到评估的作用，欠缺评估的理念，在实际中缺少专业的人员对政策进行评估，并且评估标准单一，只用一些简单的判断或局部的政策效应作为评价标准，不适合民族地区的实际情况。评估机制的不健全会导致无法获取政策实施过程中遇到的问题和困难及取得的成效，从而影响对政策的调整和新政策的出台。

三、基于民族地区教育优先发展的职业教育政策展望

构建现代职业教育体系是当前民族地区职业教育发展的紧迫任务，这既是民族地区城镇化推进、社会经济发展方式转变和产业结构调整的要求使然，亦是民族地区缩小教育差距、满足民族文化和少数民族教育权利的现实需要。由于民族地区人口、文化、经济等的特殊性，民族地区职业教育政策的制定与实施要做到因地而异，要根据民族地区的独特性制定符合民族地区职业教育内在发展规律的政策，即职业教育政策的贯彻与落实不仅要在政治、经济、文化等方面发挥作用，而且也要注重人的素质的提高和人的发展的全面性。虽然发展民族地区职业教育的一个主要目的就是促进民族地区经济的发展，帮助民族地区改变贫穷落后的面貌，但是职业教育的功能不应局限于此。还应关注到职业教育其本身促进人的发展作用和对民族地区文化的传承功能。

（一）不断提高民族地区职业教育政策的科学化、针对性、民族性

民族地区职业教育政策体系中关于职业院校的规模和速度、办学体制、课程设置等一定要适合民族地区的实际情况和实际。首先，应该明确民族地区职业教育政策的发展目标。民族地区职业教育肩负着三大任务，即培养人才、促进经济发展、传承文化。由于民族地区的特殊性，因而政策应该因地而异、符合民族地区的要求，具体牵涉到民族地区职业教育发展目标的政策、职业教育质量标准的政策、职业教育人才培养质量的政策等。其次，要思考职业教育怎么办的问题，通过何种途径、策略或方式才能在民族地区发挥功效，提高人才培养质量，这就要制定相应的政策，包括职业教育管理体制政策、职业教育经费政策和职业教育教师政策。

在党和国家制定和出台的职业教育政策与方针指导下，民族地区要根据各自实际，充分考虑民族特点和民族地区的特殊性，做到具体问题具体分析，制定符合本地区职业教育发展的规划、政策和办学形式，从师资培养、多元文化课程设置、双语教学等方面结合地区情况提出不同的要求。如，有学者结合实际提出了民族地区职业教育补偿的转型思路，并尝试建构“需求导向过程系统化”的发展型补偿体系[8]。同时，在学习和借鉴其他民族职业教育政策经验时，民族地区要做到与自己的经济、文化和社会等方面的实际相结合，防止生搬硬套，搞“一刀切”。另外，民族地区职业教育政策应体现出一定的民族特色，使得民族地区的职业教育能够起到传承当地文化的作用，促进民族地区文化的保存、发展。在教育活动中传递的民族文化传统中的价值规范、思想观念等，是某个民族之所以成为该民族的基本内核[9]。要提高民族地区职业教育政策的民族性，一是应加强课程传承民族文化的作用，努力实现民族地区文化的课程化；二是要重视挖掘具有经济价值的民族文化，从而将文化传承与人的生存需求结合起来。

（二）加强政策制定者、执行者和监督者的协调与合作，保证民族地区职业教育政策得到有效实施

职业教育政策要在民族地区得到实施，首先充分考虑民族地区政治、社会、文化等因素对职业教育政策的影响，保证其科学性；其次政策实施的效果主要取决于执行者的素质和思想政治觉悟，因此要提高执行者的素质；再者，应加强各级人大对政策的监督检查职能，加强各级政府的教育督导职能，对于执行民族教育政策不力的领导干部应严格追究其责任[10]。所以，监督者肩负着促进教育法律法规与政策落实和信息反馈的重大责任，同时又是促进政策执行者履行职责的重要保障。因此，必须有效协调三者的关系，这可从以下两个方面着手：一是政策制定者可以把制定政策的目的与意图告知政策执行者，以便执行者对政策有很好的理解，执行者把在实施政策过程中遇到的困难与不足反馈给制定者，以便制定者的决策更加科学合理；二是政策执行者要在政策实施过程中自觉接受政策监督者的指导，监督者要督导执行者不断改进工作中的失误与问题。通过三者的协调与合作，使职业教育政策在民族地区能够取得实效。

此外，国家和地方要加强对高等职业教育的重视，健全民族地区职业教育政策的评估体系。制定民族地区职业教育政策时不仅要明确高等职业教育的重要性，还应能解决高等职业教育发展过程中存在的问题，只有不断改善不足，才能实现高等职业教育的快速发展。而有效教育政策评估体系的建立是考量、改进或终结政策的重要依据，是促进政策完善的重要手段。在建立民族地区职业教育政策的评价体系时，既要充分考虑民族地区文化、经济和社会的差异，又要全面认清民族学生在认知、情感、态度和价值观方面的特殊性，从民族地区职业教育的外部影响因素和内部影响因素来考虑问题，但这两个问题还需学界进一步讨论。

参考文献

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[5]张欣童.我国职业教育政策“失效”原因分析及建议――有感于职业教育的萧条和相关政策文本的繁荣[J].职业技术教育，2005（13）：28-31.

[6]杨秀军.民族地区职业教育发展的策略[J].中国民族教育，2006（1）：13-15.

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[8]周永平.民族地区职业教育补偿的转型研究[J].职教论坛，2013（4）：46-51.

[9]曹能秀，王凌.论民族文化传承与教育的关系[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2009（5）：137-141.

[10]陈立鹏.改革开放30年来我国民族教育政策回顾与评析[J].民族研究，2008（5）：16-24，108.

Prospects and Analysis on the Priority Development Policy of Vocational Education in Minority Areas

HU Xue-fang， LI Xiang

（Department of Education， Southwest University， Chongqing 400715， China）

Abstract Since the reform and opening up， vocational education policy in minority areas can be divided into four stages of sprouting， establishment， adjustment and opportunity. The policy evolution embodies regional tilts of national policy and special preferential inside the minority areas， and is the embodiment of the important view of education priority development. However， in the period of social transformation， the relevant policy is still not strong operational， executive distortion， poor attention to national and local difference， obvious economic supremacy and evaluation system not perfect etc.. Facing the reality of constructing the system of modern occupation education， minority areas should continuously improve the scientificity， pertinence and nationality of vocational education policy； on the other hand， it should strengthen coordination and cooperation between policy makers， executors and supervisors， to ensure effective implementation of national vocational education policies.

Key words minority areas； vocational education； education priority development； policy