“社保制度建设今年会驶入快车道”

在今年政府工作报告中，国务院总理用了一大段篇幅来专门论述社会保障制度建设。对此，全国人大常委、中国人民大学教授郑功成在接受记者专访时表示：“这次政府工作报告提出，要大幅度提高社会保障水平，相关表述是第一次从政府工作报告中听到，这是前所未有的进步。”

政府工作报告对社保的重视前所未有

记者：和以往相比,今年政府工作报告有哪些新的重要提法?

郑功成：我认为,今年政府工作报告对社会保障是非常重视的，因为我首次在政府工作报告中看到“要大幅提高社会保障水平”的提法，这是前所未有的。在报告中，有多个版块从不同角度都提到社会保障的重要性和政府准备采取的措施。概括起来，大致有这样几方面：

首先，全面推进社会保障的制度建设。包括基本养老保险制度的完善，制定农民工养老保险办法，推行新型农村合作社会养老保险试点，以及完善其他的社会保险制度。另还，还有健全城乡社会救助制度。报告特别强调了，要扩大社会保障的覆盖范围。这意味着，社会保障开始朝着覆盖全民的普惠性方向迈进。

其次，提高社会保障的待遇。包括提高企业退休人员的基本养老金，企业职工失业保险金和工伤保险金的标准。进一步提高城乡低保，农村“五保”的保障水平。提高优抚对象的抚恤和生活补助标准等。这意味着，我国社会保障制度的保障水平，将从此由滞后于经济发展水平，逐渐向适应经济发展水平的方向发展。

第三，突出了住房保障。政府工作报告中，有专门的篇幅强调为城乡居民提供保障性住房，还明确提出多项具体指标。比如，争取用3年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。又如,今年已安排430亿元，用于补助低保住房困难家庭的实物廉租房建设。再如，还提出帮助进城农民工解决住房困难问题，扩大农村危房改造试点范围等。可见，住房保障已经成为社会保障制度里的一项重要内容，并可望在短期内取得较大成效。这些政策都是前所未有的。

第四，在公共卫生和医疗保障方面，已经有了明确目标和时间表。比如，报告提出,职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度覆盖范围，3年内参保率均要提高到90%以上，这也是前所未有的。这意味着,我国将在整个社会保障体系中，率先实现覆盖城乡居民的普惠型制度安排。与此相适应，报告还明确提出，促进基本公共卫生服务均等化，推进公立医院的改革，扩大基本药物的报销范围，健全基层医疗卫生服务体系。这些措施将极大地缓解看病贵、看病难问题。

记者：当前,农民工问题仍然很受关注。

郑功成：是的。总理在政府工作报告中没有忘记农民工。一方面，在谈到千方百计促进就业时，报告把广大农民工就业门路、促进农民工就业摆在很重要的位置上，明确提出要加大对农民工职业技能培训的政策扶持。报告在谈到社会保障体系建设时，明确了制定农民工养老保险办法，并将把农民工纳入社会保障的覆盖范围。

另一方面，其他的公共政策，实际上也适用于农民工。比如进一步改善对就业的公共服务，以及鼓励自主创业等。当然，农民工是我们国家一个规模庞大的群体，我曾经说过，农民工问题是国家层面的问题，是我国工业化、现代化进程中的关键问题，因为该问题一头连着城市、一头连着农村。农民工是我国工业化的生力军。

所以，解决农民工问题是一个长期任务。今年总理的政府工作报告的相关表述，实际上是更多考虑解决当前农民工遇到的就业困难。但长期来看，报告中的其他内容，如劳动力市场的建设，公平就业的推进，社会保障体系的完善，也都是有利于从长远角度解决好农民工问题的。

收入分配改革应体现公平正义共享

记者：收入分配是公众都非常关注的问题。收入分配是否公正合理，关系到国民能否合理分享经济发展成果，关系到我们每一个人的切身利益。在您看来，当前收入分配改革的着眼点有哪些？

郑功成：改革开放以来，随着国民经济的持续增长和国民财富的不断增加，绝大多数人都受惠于改革发展。但必须承认，目前社会分配体制确实存在不公平现象。因此，我认为，应当深化收入分配体制的改革。

改革收入分配体制的必要性与迫切性已经成为共识，但是，着眼点可能会有一些分歧。我认为，在现行体制下，首先要调整国民收入的大分配格局，尤其是要提高劳动者的劳动报酬，增加公共财政使用的公平性。同时，要缩小行业之间的分配差距，通过健全社会保障制度，进一步缩小贫富差距。

记者：收入分配改革到底应达到怎样的目标？如何解释行业差距、城乡差距越来越大？

郑功成：毫无疑问，分配改革的目的应该是指财富的分配更加符合公平、正义、共享的原则。就我国的现实而言，我认为，首先是要提高居民收入在国民收入中所占的比重，提高劳动报酬在初次分配中所占的比重，使所有人的收入水平都有所提高。

其次，是提高普通工薪阶层和低收入群体的收入。因为，他们是收入分配中的短板。只有把他们的收入提高到适度水平上，才能说财富的分配是符合公正原则的。我国的行业差距、城乡差距趋势还在拉大。对于行业差距，我主张要通过打破垄断、通过自由竞争来促进就业市场与劳动分配的公平性。对于城乡差距，当务之急是公共资源的投入应该向农村倾斜，包括农村的公共设施建设、社会保障制度建设等。

记者：国企高层与普通员工的收入差距之大，在社会上引起了热议。

郑功成：这样的现象确实存在。国企高层与低层的收入差距过大，是客观事实。对这个问题，我认为有关政府监管部门应该有所动作，提高普通劳动者的劳动报酬应该成为主要方向。长期以来，在我国劳动所得是严重偏低的，所以，总体上应该提高劳动报酬水平。

至于管理高层的高收入，要进行客观分析。如果完全作为职业经理人，取消了其官员的身份，我觉得是可以按照市场价格来确定工薪报酬的。但如果一边拿着很高的收入，同时，又保留着官员的身份，且不承担市场风险，这就有违社会公正的原则。因为利益是应该与责任和风险相匹配的。

记者：在企业高管的问题上，“限薪令”会收到效果吗？

郑功成：我在审议国有资产法的时候，曾经明确建议应该限制管理层和普通劳动者的收入差距，虽然最终没有写入法律，但现在有关主管部门开始实行“限薪令”，我认为是有利于缩小这种差距的，会让高管的薪资回归到比较合理的水平上。

记者：有统计显示，当前“三公消费”(公款吃喝、公车私用和公费旅游)超过9000亿元之巨，而医改费用1年不到1000亿元，在收入的再分配方面，如何看待这个问题？

郑功成:“三公消费”是否超过9000亿元，我没有研究过。但“三公消费”过高应该是一个共识。因此，在收入分配改革中降低“三公消费”，也应当是一个重要方面。

我认为，改革的措施应当是让“三公消费”公开透明起来，并且让这种支出在整个公共支出中的比重下降。国家财政收入不断增长的条件下，应当尽快增强财政的公共性，通过社会保障及相关福利制度安排反馈于民。

关键是要提高低收入者收入

记者：当前我国贫富差距有不断扩大的趋势，如何缩小贫富差距？

郑功成：关键在于提高低收入阶层的收入。包括确保普通工薪阶层有正常的工资增长机制，确保所有劳动者都能享受社会保险，并建立能够惠及全民的各项社会福利，增加公共服务的供给。同时,规范高收入阶层的收入，消除通过腐败手段及其他非法或者灰色手段获得的收益。

记者：在现有分配制度下，一个农民工靠诚实的劳动，能够致富吗？如果能，致富的途径有哪些？

郑功成：在现行分配制度下，劳动报酬在初次分配中所占比重偏低，而农民工在所有劳动者群体中又属于低收入阶层，再加上缺乏社会保障等福利制度的保障，一个农民工仅靠诚实劳动是很难致富的。

要让农民工也能富起来，一是必须消除农民工的身份烙印，确保其与城镇劳动者同工同酬；二是持续提高劳动报酬，也就是较大幅度地提高劳动者的工资，确保农民工通过正常的工资增长机制，参与经济成果的分享；三是将农民工纳入社会保障体系，这不仅解除其后顾之忧，而且还能增加其即期与未来收益。

这可能还需要一个过程。但是，只有消除农民工的身份烙印，消除一切含有身份色彩的制度歧视，真正实现所有劳动者同工同酬同制同权，农民工才会富裕起来。当然，农民工是否能够致富，除了工作环境与制度因素，还与个人的技能和素质紧密相关。所以，政府应该加大对农民工的技能培训力度，农民工自己也应该努力提升自身技能。一个高素质的农民工一定是可以获得较高劳动报酬的。

记者：城乡收入差距悬殊的根本原因是什么？或者说是什么原因造成了城乡收入的差距？

郑功成：造成城乡收入差距悬殊的原因很多，我觉得有这样几点：一是历史的原因，改革开放前的城乡差距不可能被迅速地填平。二是公共资源的配置失衡。长期以来，我国的公共资源都是向城市倾斜的，包括公共设施、公共服务、教育、福利资源。三是制度的分割，比如说户籍制度，让农民打上了深重的身份烙印，迄今仍处于不利地位。

当然，还会有其他一些原因。

不过，近几年来这种情况有所改变。义务教育资源的配置开始向农村倾斜，过去城市专有的福利保障也在向农村延伸。新一轮的改革强调城乡统筹、城乡一体，这必然带来深刻变化。

记者：有位网友谈到了民营企业家与打工仔之间的收入分配差距问题，有人认为这样的问题很搞笑，你怎么看？

郑功成：这位网友提的这个问题不仅不可笑，相反，是一个非常重大的现实问题。

改革开放以来，我国确实存在着资本所得长期偏高、劳动所得长期偏低的失衡现象。因此，民营企业家与打工仔之间的收入分配，也是一种失衡的关系。改革的趋势是要在资本所有者与劳动所有者之间寻求财富分配的平衡点，当务之急应当是提高劳动者的劳动报酬，包括劳动者的工资、保险和福利。如果我国劳动报酬在初次分配中的比重，能够由现在的40%多提升到50%以上，当前过分悬殊的收入差距就会得到有效调节。

近几年，从提高个人所得税的起征点和提高既定工资标准等措施可以看出，是在往这个方向迈进。如果在提高劳动报酬的同时，让劳动者普遍享有社会保险的权益，并有相应的职业福利，目前失衡的分配格局就会从根本上得到扭转。

记者：农村老人养老是个十分令人关注的话题，他们中的很多人生活困难。国家能否对农村老人有些补助呢?

郑功成：我认为，国家对农村老人的养老问题应该有所投入。当然，在制度设计方面可以有多种方案，比如，为农民建立养老保险制度，政府可以给予养老保险费的补贴，对于没有养老金的农民，则发放老年福利津贴。这都是必要的、可行的。

事实上，一些地区已经为没有养老金的农村地区老人发放老年补贴。国家也正在考虑制定农民养老保险办法。相信在不久的将来，农村老人也能实现“老有所养”，而且这种“老有所养”并不是传统的“养儿防老”，而是社会化的养老保障。我主张加快农民养老保险制度建设和农村老人老年福利津贴制度建设的步伐。

增加消费首先要增进居民生活安全感

记者：近段时间，有专家提出向全民发放消费券来刺激消费的建议，你认为这样的办法能否真正解决我国消费不足的问题？

郑功成：这种措施只能起一时之用，而不可能真正解决消费不足。

我认为，与其发放消费券，倒不如以更多的公共投入来健全社会保障制度。社会保障制度的健全，不仅能够刺激即期消费，而且还能给人们带来长久的安全预期，增强消费信心，促使人们更理性地安排自己的生活。

只有增加居民收入和增进居民的生活安全感，人们才会愿意更多消费。

记者：那么，又该如何增加居民收入和增进居民生活安全感？

郑功成：投资启动通常以财政与金融及有价证券为杠杆，而消费启动的主体是城乡居民，杠杆是个人收入。我认为，要实现消费启动来促进经济发展，必须以增加居民收入和增进居民生活安全感为基本手段。

一方面，增加居民收入尤其是广大农村居民的收入，应当成为促进国民共享发展成果的主要方面。为此，应当努力增加就业，调整初次分配的格局，真正实现劳有所得、劳有所值、劳能共享。同时增加针对城乡居民的公共投入，包括补贴农民与低收入群体，通过提供公共服务体系与公共设施，切实减轻中低收入阶层的经济负担。

另一方面，应当加快建立并健全我国的社会保障体系，给城乡居民以稳定的安全预期，这对于促进消费将是长期有效的因素。

我认为，应当重点考虑“二免除一解除”的社会保障制度骨架，即能够免除国民生存恐惧的社会救助制度、能够免除国民疾病恐惧的医疗保障体系、能够解除老年后顾之忧的老年保障制度。

在重点完善上述三大制度骨架的基础上，还应适时促进残疾人福利事业等各项福利事业快速发展，积极引导社会慈善公益事业、企业年金制等各项补充保障机制的建设。

在社会保障体系建设方面，建议国家加大公共投入，将财政性社会保障投入占国家财政支出的比重从近年的12%迅速提高到15%以上，同时带动社会投入（如捐献、及各种慈善公益事业）。

这些手段不仅会极大地刺激国内消费，而且还将使民生得到极大改善，最终必定取得经济持续增长与社会和谐发展的双重效果。

中国社会保障走上法制化道路

记者：我们注意到,《社会保险法》两会前已经开始征求社会意见。您觉得这部法律今年是否能够通过？

郑功成：我个人认为，2009年《社会保险法》有可能通过。根据立法机关的计划，在今年10月份有可能首次审议《社会救助法》。这两部法律在任何国家都是两部最重要的法律，一部今年有可能通过，一部今年要审议。所以，我们可以期待，今年是社会保障制度走向定型、稳定和可持续发展的关键性年份，甚至是标志性的年份。

记者：对此，您为何如此乐观？

郑功成：我觉得主要有以下4个原因：

首先，从中央政府到国家立法机关到我们理论界，形成了一个高度共识，就是国家经过30年的改革开放，我们应该建立一个健全的社会保障制度，这样才能够解决公众的后顾之忧，增加大家的安全感，使国民的福利得以提升。经济发展最核心的目标就是这个目标。但是，过去没有认识到，现在认识到了。所以我才会保持乐观。有了这个大的背景，有了各方面形成的共识，相关制度的出台就比较容易了。

其次，是我们有改革开放30年积累的财力作保证。我曾经讲过，以今天的国力和财力，我们建一个覆盖全民的基本保障体系是完全能够做到的，关键的问题是“加快做”。

第三，是我们有改革开放30年的丰富经验，制度建设已经由过去的试点，走向现在的定型、稳定和可持续发展，并上升到法制化阶段。我觉得，这些都打下了很好的基础。

第四，今年的国际金融危机，某种程度上，对我们社会保障制度的发展是一个强有力的推动。

国际金融危机告诉我们，过去走的是充满风险的、外贸依赖型的经济增长模式，我们必须把它改造成依靠内需拉动增长的模式，才是健康的、可持续发展的。拉动消费，就是要让公众有消费的能力和消费的欲望，而要做到这一点，就要解决公众的后顾之忧。

所以，加快社会保障制度建设，是我们应对国际金融危机冲击的必要的、重要的手段。

从这些方面考虑，我认为，应该说我国的社会保障制度会进入加快建设的快车道。

（3月10日《中国经济导报》，作者为该报记者）