公共利益在实体上的考量

【摘要】公权力得以公共利益为由对私权进行限制。这当中如何对公共利益进行判定是首先要解决的问题，故此，本文拟以物权法中的征收为例，对何为公共利益进行一定的分析。

【关键词】公共利益 实体

2004年宪法修正案第20条和第22条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”07年出台的《物权法》以此为依据，在第42条明确规定不动产的征收只能是出于公共利益的需要。即公权力可以“公共利益”为由对私权利进行限制，但没有一部正式的法律文件对何为公共利益进行了界定。

“公共”的英文“public”一词有双重来源，其一来自希腊语“pubes”，指身体、情感或智力双重的成熟，强调超越自身的利益关注他人并理解他人的利益。即作为个人，自身的行为可能对他人造成的后果的一种自觉。其二同来自希腊语中的“koinon”，指“关怀”，由此可看出“公共”强调的或是一种对他人、集体的一种关怀。“利”、“益”在我国古代典籍中并不作为一个词出现，而是单独存在的两个字，后因为都能引申为“好处”而合为一个词“利益”，笔者赞同庞德把利益作为是个人所提出来的一些要求、愿望或需要――“如果要维护并促进文明，法律一定要为这些要求、愿望或需求做出某种规定，但是它们并不由于这一原因全都是个人的利益。”

综合以上对“公共”和“利益”的描述，何为公共利益？此种公共利益是与私益完全对立还是存在着一定的交叉或是完全重合？美国亨廷顿以研究方法为依据，将公共利益分为三种理解方式：一是公共利益是一些抽象化且重要的价值和规范；如正义、正当理性等。二是公共利益是某特定的个人、群体或多数人的利益；三是即上述所提到的对个人利益对立而竞争得来的结果。不同的学科角度所关注的公共利益的内容不同。通常，从法律上分析，公共利益被看做是与国防、科教文卫相关与涉及国计民生的不特定的多数人的利益。强调利益享有者的“不特定性”及“多数性”。且就公共利益而言，笔者并不认为它是与私人利益完全相对的，公共利益的目的就是为了大多数人的共同利益而存在，只不过这不特定多数人的利益需要对某个或某群体的利益进行限制，但被限制的权利人也可会成为此公共利益的享有者。

《物权法》第42条明确规定不动产的征收只能是出于公共利益的需要，且要对被征收者给予一定的补偿，这为公权力对私权进行限制提供了合法性和正当性依据，征收必须围绕着公共利益和补偿。私法的发展无疑是围绕着私权的保护而展开的，我国2004年的宪法修正案将“公共利益”提到了宪法层面，物权法以此为依据制定第42条意义重大，这代表着法律在规范公权力的行政行为，保护私人的财产权益。但物权法并未指出何为公共利益。

通过上述的分析，笔者认为不对公共利益进行文字的限定即不宜对公共利益进行内涵式的定义，对其进行外延式的定义较为合理，即对公共利益的界定只需要紧密围绕“不特定”和“多数人”之上在个案中进行具体的判断。

给公共利益下一较为周延的法律定义其目的在于能够为实践中与征收相关的各种行为提供具体可操作的标准，保障政府机关的公权力行使及督促其权力明朗化行使，被征收对象也能够更为明晰的对自己的权利进行保护和救济。公共利益的内涵和外延并不像大多数的法律概念一般，可以进行相对而言较为周延的定义，可以作为一个相对而言较为稳定的标准而存续。笔者认为，若是对公共利益进行内涵和外延的严格定义将会产生适得其反的结果，其原因在于公共利益本身具有太多的不确定性：

第一，代表公共利益主体的多元化，也即是公共利益与私益间有交叉。公共利益代表主体的多元化是无法对公共利益进行的第一原因。国家公共机构、给公共性质的机构、营利性企业、非营利性企业都可以在一定的时期一定的场合代表公共利益。如一所以营利为目的的医疗机构，当其将院址设于偏远的山区时，其为当地的不特定的多数居民提供了医疗服务，此时它便在一定程度上代表了公共利益；再如作为行使国家公权力的政府机关，其因办公而需征收不特定居民的住房合理建造办公地自也属于公共利益的范畴，但若是为了气派的政府门面而需对原有的办公楼进行扩建就当然不属于公共利益。

第二，公共利益本身具有不特定性。随着时代的发展，社会的进步，公共利益本身也是发展和变动的，其会随着社会的发展进行外延的夸张和缩减。如现今存在的网络安全问题、环境保护问题和自然资源问题，并不是从人类社会产生之时就属于公共利益的范畴。公共利益反映着不同时期的利益主体的不同需求，与特定的社会形态相联系。对公共利益进行作出严格的规定，必然使得其不能容纳不断发展的社会需求，而需要不断对其进行修正，如此以来，公共利益既丧失了对其作出具体定义的初衷，不能为实践操作提供参考，也使得法律本身缺乏一定的弹性而显得死板僵化，面对新的变化无法应对，只能以修改解决破坏了法的确定性和可预测性，这样也丧失了法律该有的权威性。

第三，公共利益本身是一个抽象的概念。公共利益本身属于一个价值判断，不同的人，或者在不同的时期对同一行为的判断都可能得出不同的答案。对于个人或集体对公共利益的判断而言，每个人的需求不同得出的结论自然也不尽相同，就同一行为，因为存在于不同的背景之下也会得出不同的判断。公共利益在一定程度上需要私益对其作出让步，对于让步前后对于公共利益存在的大小判断，不同的主体也会得出不同的判断。但是可以肯定的是，公共利益在一定的时期内一定要体现出这个时期社会中正面的正义价值，或可说为自然法上的合理理性，表现为社会成员之间的高度共识和同一取向。这说明公共利益本身在内涵上就具有不特定的特点。

综上所述，公共利益在内涵和外延上都是不特定的，因而范范的对其作出一个界定，反而不利于变动中的社会对公共利益相关事宜的应对，但以公共利益界定难而对其放任不管更加是不合适的，因而笔者认为赋予公共利益一定的弹性，以“不特定”和“多数人”为标准，抓住公共利益的特点对公共利益进行外延式的定义也即形式定义，然后，在个案中再根据具体的情况对是否属于公共利益进行判定显得较为适宜。