开封为何难“开封”?

2008年以来，因为领不到生均公用经费，河南省开封市民办学校的校长们一直联合起来四处奔走，从县里找到开封市，从开封市找到省教育厅，再找回市里、县里，然后再逐级找上去……就这样找来找去，找下找上，至今无果。

五年维权路，几多辛酸泪。

杞县一位头发半白的老校长说：“县里拿着我们的经费不给，这相当于我们学校每年给县里白送一辆奥迪车，还不落个好。”

“光今年春节后，我们就找了（省、市、县教育部门）不下十次。两会期间那次规模最大，我们十多个校长已经到了郑州火车站，又被乡里跟踪我们的人硬是给拽回来了。”今年5月，尉氏县南曹乡一家民办学校的年轻校长无奈地告诉记者。

这几年来，多家媒体也对这一久拖未决的事件持续关注，但报道归报道，事情还是得不到解决。

开封市的民办学校为何领不到生均公用经费？这一越拧越紧的疙瘩该如何解开？记者就此走访了开封市教育局，尉氏县、杞县两个县的教育部门以及开封市的8家民办学校，在公说公有理、婆说婆有理的矛盾背后，民办学校生均公用经费之争反映出的一些深层次问题令人忧虑：公办和民办的角色如何定位？城市化进程对农村教育的冲击如何化解？面对新情况、新问题的发生，教育法规和行政管理如何增强调适性……要梳理这些问题，先要从开封地区农村民办学校的产生、发展说起。危难中崛起竞争中发展

1995―2005年间，开封市诞生了大量民办学校。作为人口大省、经济穷省的河南，在上世纪九十年代后，农村公办教育处境艰难。当时，大量农村公办学校投入不足，校舍老化，一些骨干教师因待遇低微而转行甚至下海经商，留任的老师也难以安心教学，再加上学费、杂费、书本费的支出使得学生家庭经济负担沉重，因此，当时的河南农村教育陷入了师资流失、学生辍学的困境。

为了缓解这一困境，当地开始鼓励社会资本投入教育领域。于是，一些对教育有热情的人士，便找地皮、盖教室、聘教师、招学生，在自己的家乡开门办学，一所所民办中小学在中原大地诞生。从办学动机来看，民办学校的校长们分为两类：一类是看到孩子们学不到东西着急，便自力更生、投身教育。也许，他们自己原先并不从事、也不懂教育。另一类是看到了民办教育中蕴含的商机，嗅到了收费办学这块蛋糕的香甜，便投资获利。

在前一类校长中，最典型的是这样一种：办学出于自救，学校的第一个生源是自家孩子。杞县高阳镇的刘守然本是一位卡车司机，在发现自己的大女儿在村里的公办小学念到了三年级，还和进校门前没啥区别时，便从租平房、雇退休教师起步办起了小学。十多年里，这所名为曙光小学的民办学校，在解决了校长自家几个孩子上学问题的同时，也造福了家乡的下一代。尉氏县南曹乡的孙全保哥六个，累计投资3200万元打造的民开中学，也有着很高的升学率，弟兄们的十多个孩子全部由该校的高中考进大学校门……由于自家孩子就在本校就读，这类校长在办学中往往更为注重教学质量，管理中更加以人为本，生命力也更持久。

不过，对于这些当年应运而生的民办学校来说，生存并不容易。他们办学时，门槛较低，但入行后，才觉出“水”深。在进入教育这个万众瞩目、负重而行的行业后，面对越来越激烈的竞争，这些校长们便再未歇过脚。

教室要由少到多、由平房到楼房，餐厅要不断适应需求改扩建，宿舍要适应城市化需求接纳越来越多的留守儿童，老师要适应新课改不断补充、更新、培训。此外，为了建设平安校园得买校车，为了应对非典、禽流感等一次次疫情得做好应急准备。记者今年5月去采访时，正逢禽流感高发期，当时的尉氏县已经发现了1例患者，那时全国也仅有4例。那些天，拥有800名学生的丰华学校每天都认真地做着这些工作：给教室、宿舍消毒，给学生统一发放板蓝根冲剂，食堂要熬绿豆汤以清瘟败火……

“总是不断事，年年得拿钱（改善办学条件），办个学校太不容易了。你稍微一落后，或者哪个环节出点漏子，学生就会用脚投票，走进别的校门。”杞县一位从前是教师、后来自己办学的老校长说。

对于一所民办学校来说，要想发展下去，不仅要和同地区其它民办学校竞争，还要和公办争生源。因此，他们得不断改善办学条件，更新教学理念，完善教学管理。

办学条件要改善，就得追加投资。民办学校的资金来源主要有三块：一是向学生收取的学费；二是向亲朋好友筹借；三是以校舍为抵押的银行贷款。起步阶段，资金来源主要是第二种，发展到一定时期，校舍建设初具规模，办学口碑较好，银行的贷款才会到位。记者采访的8家民办学校中，即使是建校最早的，至今也负债20多万，多的则达五六百万。在向学生收取的学费上，各校情况不一，硬件好、师资强、学段高、口碑好的学校，相对而言收费就高些。

在激烈的竞争中，结合自身优势努力办出特色，成为民办学校校长们的追求。尉氏县风华学校的校长，其父亲抗战时期就参加革命工作，曾在淮海战役中负过伤，长期行军中双脚磨起的鸡眼就达七八十个。该校经常向学生进行革命传统、爱国主义教育；同乡的另一所民办小学――阳光双语小学每周有三次武术课，所聘武术教练早年即赴少林寺学艺、后在南方任教多年；开封市的天成双语学校，则自编了图文并茂的国学教材作为校本课，以中国传统文化来培养学生的情商……

在教学管理上，民办学校大都高薪聘请了管理人员；为了提升师资质量，要对教师进行定期培训；为了加强住宿生管理，每个宿舍都配备了生活老师。这些年来，尽管民办学校从硬件建设到教学管理都付出了努力，但并未得到社会的普遍认可。不少人认为：农村民办学校是靠加重学生的学习负担、延长学习时间，来达到学生考出好成绩、学校创出好名气的目的，其急功近利的做法，与国家对素质教育的提倡严重相悖。甚至有这样一种声音：民办教育是一些人追名逐利的名利场，校长们通过办学既发了财，又在当地赚得了尊师重教的好名声，可谓名利双收。

对此，尉氏县一位老校长说，在学习时间上，农村民办学校的学生，的确会比公办、尤其是城市的学生们长一些。但他认为，家长在外辛苦打工，图的就是孩子能通过学习改变命运，学校只有对学生严要求，才不愧对家长用血汗换来的学费。农民的孩子就得辛苦些，这是现实。

由于适应了城市化进程的需求，主动实行了寄宿制，又发挥灵活自主优势，实现了教育资源的优化配置，开封地区的民办学校逐渐发展壮大，一时间姹紫嫣红，很是热闹。刘守然的学校由小学办到了初中，还开了幼儿园；民开中学由初中办到了高中，把“教育地标”作为办学远景。正当他们雄心勃勃、期待宏图大展时，国家教育政策的调整，让迅速发展中的民办教育遇到挑战。

风水轮流转后来到公立

随着我国综合国力的增强、对农村义务教育重视程度的提高，2005年后，国家财政对义务教育的投入迅速增加，尤其是公办学校两免一补政策的实行和生均公用经费标准的提高.使公办学校的生源迅速回升。这对农村学生来说，是大好事、大喜事。但对正发展中的民办学校来说，则不尽然。

“公办学校一免费，我们民办的日子马上就不好过了”。记者采访中，好几位民办学校的校长有过类似的表达。

在这些校长的办学历程中，最初几年是学生从公办流向民办，因为那时公办也收费，而民办只是每学期比公办多收一二百元。但2007年后，生源又出现逆向流动――从民办流向公办。教室显得空了，老师显得多了，餐厅显得大了，总有学生要求退还剩下的学费、住宿费，这种滋味让民办学校校长们寝食难安。刘守然的学校在2005年时已经达到上千人的规模，但现在初中已经停办，小学生只剩下200多名，老师也辞退了一半。这种从高潮到低潮的落差，让他心里很难过。

回想一路走来的坎坷，校长们都很心痛。自从开门办学，他们就在这个竞争激烈的行业中力争上游，个人的日子却过得很苦。尉氏县一位老校长说，他的学校一年大约结余10来万，但他和妻子、两个儿子都在全力经营这所学校，相当于全家四口人都在为这所学校打工，平均每人每年两三万的所得，也就相当于当地一个普通打工者的收入。为了办好这所学校，每进行一项大的建设都得跑贷款，至今仍负债四五十万。

如果在与公办学校的竞争中被淘汰下来，他们自认为会落得一个很悲惨的结局：建设校舍的地皮，是他们用自留地置换的，如果学校关门，他们将无地可种；如果学校关门，银行也会加紧催还贷款，虽说校舍可以抵一部分，但农村的建筑值不了多少钱。“如果我的学校关了门，我们全家就得要饭去”，好几位校长对自己和家人的未来十分担忧。

有些实力差的民办学校实在撑不下去，已经被迫关门、淘汰出局。杞县沙沃乡有位“爱心妈妈”――周红芹，她和爱人靠起早贪黑收废品发家后，看到本村孩子无学可上，便拿出全部积蓄100万元办了小学，并开设了留守儿童班。捡破烂的成了校长，这在当地一时成为新闻。她的学校兴旺时，学生达到100多人，其中光孤儿就有十多名，这些孩子别说学费，吃住、看病的花销也得由她全包。她的感人事迹也曾被当地媒体报道过。但现在，她的学校已经人去楼空，操场也经整理种上了小麦。依然矗立着的篮球架显示着，这里曾经回荡过孩子们的笑声。

北京的一位律师田坤从2007年就关注河南农村民办教育，他告诉记者，尉氏县民办学校数量最多时，达21家，但短短一两年，已经缩减到11家，减少了一半。目前还在运转的民办学校中，有几家也是勉强维持，不知能撑多久。

办学是做好事，好事正做在劲头上，却要因外力落个关门、欠债的结局，民办教育者自然不甘心。不仅不甘心，他们还觉得不公平。在他们看来，公办学校近几年尽管各方面比以前大有起色――财政投入增加了，硬件改善了，师资加强了，学生回流了，教改实行了，但还是存在很多问题：

“公办学校有编制优势，老师比我们民办的好招。大学毕业生到公办学校当老师，第一年工资低，只能拿到600元，但第二年就能涨到1000多，还有保险。我们民办的工资虽比公办高四五百元，但大学生就业图稳定，还是愿意去公办。”

“有的公办学校的校长贪污很厉害，买办公器材多报账，老师们敢怒不敢言。”

“公办管得太死，有的老师拿着国家的钱不好好教书，校长也不好辞退。”

民办对公办有意见，公办对民办，也是意见一大堆。有的公办学校和民办学校，只是一条马路之隔，相互间却积怨颇深。

“要不是那些年国家教育投资少，公办的实力不行，他们民办能发展起来？那些民办校长，哪个不是为了挣钱？赔钱的买卖谁干？”

“他们有几个懂教育的，简直是在糊弄学生！”

“民办学校的老师只盯着学生的分数，只要学生分数考上去，校长就用。教学成绩上不去，干一个学期就得走人。民办学校的老师、学生都是应试教育的牺牲品，美术、体育这些课，他们有几个上的？”

“我们公办学校真正落实了义务教育的原则，不跟学生收学杂费，那些民办学校既要跟学生收学费，还要跟公办学校争政策，这公平吗？他们实行的不是义务教育，凭啥要争取义务教育的经费保障政策？”

民办和公办之间的竞争，前期主要集中在教学质量上；等国家对公办的经费保障标准提高后，竞争便又多了一项内容：经费。此时，民办学校已经发展壮大，他们的不平之鸣便响亮起来。他们不仅找县里、市里、省里的领导们论理，甚至还要组织论坛，让全国各地同情民办教育的专家们代鸣不平。田坤律师告诉记者，在2008年的论坛上，有多位校长和专家参加，争论的激烈，使得原本对民办教育有误解的某专家也改变了看法，觉得生均经费应该给到民办。

那么，生均经费的数额是多少？民办学校在经费上吃的亏，究竟有多大？

有为便要有位争纷亟待化解

近几年来，开封市多家民办学校联合争取、多方奔走的动因，主要是生均公用经费未发放到民办学校。可以说，只要一谈起这笔经费，他们就来气。

生均公用经费是指保证中小学正常运转的必需经费。按照中小学公用经费支出管理的有关规定，中小学公用经费主要用于学校教育教学和后勤服务等方面的开支，具体包括：教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电，仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等。规定是不得用于人员经费、基本建设、偿还债务等不属于公用经费开支范围的各类支出。目前，开封市公办学校的生均公用经费标准，含30元取暖费在内，小学阶段是每生每年530元，初中生是每生每年730元。这一标准各地不等，但都在逐年提高。

一所中等规模的民办小学，一般有学生500人，如果领不到生均公用经费，就意味着该校每年损失26.5万元。除生均公用经费外，民办学校校长们还反映了其它方面的不公平。比如，每年每生25元的安保费、5元的平安险，民办学校也都没有。此外，享受“一补”学生的比例，公办的是25%，民办的只有15%。采访中，校长们说，这些都不重要，只要能把生均公用经费拨付到校，他们就知足了。那么，生均公用经费该不该给民办学校？

在记者对开封市教育局的采访中，无论是计财科的林副科长，还是民办教育科的董科长，都认为不应该给民办学校发放生均公用经费。林科长说，“对民办学校来说，压根就没有生均公用经费这一说”。董科长则说：“公办和民办的角色不同。公办教育是一种满足适龄儿童就学需求的保障性教育，国家财政出资是义务；而民办教育的作用是补充，办学者有办学热情，国家鼓励，但指望国家的财政支持对公办、民办完全一致，不现实。任何国家都不会由国家拿钱、让私人办学。现在农村已经普及了九年义务制教育，国家已经有能力承担对所有适龄儿童进行义务教育的职责，但家长不让孩子上公办学校，只能说家长自动放弃了这一保障性教育，因此，不把生均公用经费给民办，并不构成对民办学生的侵权。”

在生均公用经费的发放上，同属河南省的登封市则与开封市不同。登封市教育局计财科副科长冯俊永介绍说，四五年前，登封市便开始发放生均公用经费，公办学校和民办学校享受同样的政策，含每生30元的取暖费在内，标准逐年增长，以小学阶段来说，最近几年的标准分别是230、330、430、530元，今年达到了小学530、初中730元。现在，该市小学、初中阶段共有民办学校十三、四所，在校生大约5000人。冯科长说，由于登封市经济较为发达，公办学校质量好，且布局合理，因此民办学校数量不是太多，发给民办学校的生均公用经费数额不算太大。谈到发放依据，他说，第一，这笔经费到了县里；第二，是根据《民办教育促进法》的精神。

据田坤律师介绍，商丘、驻马店、新乡等市也全部或部分地将生均公用经费发放到了民办学校。

同属一省，为何做法不一？生均经费，民办学校究竟有没有份？记者电话采访了教育界十多位专家，他们一致的看法是：截至目前，没有任何政策明确规定义务教育阶段的民办学校可同等享受公办学校的生均公用经费补助。各地之所以出现不一致的执行情况而引发纠纷，原因在于对《民办教育促进法》的理解不同。也就是说，开封市教育局不给民办学校发放生均经费，并不违法违规。他们认为，对民办学校应给予支持，但给予支持的力度有多大，就因地而异了。他们大多赞成把这笔经费给到民办，“不给，虽不违法，但不合情理”，一位不愿透露姓名的专家这样说。

但发放后，还会面临多个管理难题：

一、胡支乱花怎控制？

记者在开封市采访时，某县教育局工作人员曾道出这样的担心：“公用经费发给民办校，民办校胡支乱花不好控制。学校毕竟是人家自己的，我们去查不方便。”

记者发现，就登封市目前已经实行的流程来看，可以有效解决这一担心。登封市民办学校领取经费的流程是这样：

公用经费统计时，一般是跨年度上报，即2013年的公用经费早在2011年秋季学期开学时便会统计上报。民办学校在领取公用经费时，按照本学期的实有人数来控制报销金额总量，分批次、持票据到中心校报领。对于民办校小额的支出，由中心校在票据审核后，直接拨付现金给民办学校。大额的，则直接支付到与民办学校有交易行为的商家账户。为便于管理，登封市加强了转账支付力度，正在推行公务卡结算。

这一办法的实行，既防止了公用经费的支出混乱，又方便了民办学校的报销，从而得到了顺利执行。

今年春节后，北京曾发生过民办培训机构卷款而逃的事件：一家在写字楼里租房办学的英语培训机构，在收取新学年每生一万多元的学费后，人去楼空。那么，开封农村地区的民办学校在领取到公用经费后，是否也会发生类似的卷款而逃事件呢？几家民办学校的负责人说，这种情况不会在他们身上出现。第一，北京这家办学机构是租房，无地产，而他们的学校从土地到校舍都是自己投资，跑了和尚跑不了庙；第二，每年每生530元、730元的公用经费，尽管不是一个小数字，但也没有诱惑到让人铤而走险的地步；第三，如果分批次报销，则发生的可能性更小。

二、学生经济减负知多少？

对于民办学校来说，如果没有国家经济上的支持，所有费用就都得靠向学生收取。那么，当生均公用经费发放到民办学校后，在民办学校就读学生的经济负担，能否相应减轻？冯俊永反映了这样的情况：

登封市的民办学校在领取公用经费后，学生经济负担减轻的额度，并不一定等于领取公用经费的额度。校方可能会有这样的解释：第一，提高了办学质量，经费支出有所增加。由于办学质量的提升难以量化到金钱，因此，这给教育行政部门的监管带来难度；第二，也许学费的收取相应减少了，但校方会否以改善伙食质量为借口，变相提高生活费的收费标准？而要监督这一情况并量化到金额，也有一定难度。因此，生均公用经费的发放究竟能对学生经济减负起到多大作用，目前因缺乏调查、监督，还未有结论。这也说明，对民办校在领取公用经费后的监管，尚有更多工作要做。发放容易，管理难。

三、性质区分正探索

《民办教育促进法》规定，民办学校为公益性质的非盈利单位。但现实中，不少人认为办学有利可图，有网友这样质疑：“办民办学校，是套取国家优惠政策、骗取学生学费而又以公益人士身份出现的高明骗术。”那么，民办学校的利润究竟有多大？该有多大？

就记者对河南省开封市8家民办学校的调查来看，靠办学来牟利的动机表现得并不突出。这些学校短的办了七八年，长的有十七八年，自开门办学以来，一直处于不断追加投资状态，校长们个人的生活也都很朴素。如果说“在做事中得利”是一项基本原则，那么，这些民办学校的校长们，则得利很少，至于那些业已关门的，就更是赔得一塌糊涂、苦不堪言。

南曹乡一家民办中学的校长坦言，在学校进入稳定运行期后，收取的学费和日常支出之间的确会有结余，但这些结余，他们又用在了学校的滚动发展上。每进行一项大的建设，比如改善操场、兴建食堂等，都要投入十多万甚至几十万，光靠上年结余不够，还需再行借贷。

同是投资，投入别的行业，可以名正言顺地获利；而投入教育，却只能成为《民办教育促进法》中规定的“非盈利单位”。采访中，有的校长坦言，这一关于民办学校的定位不合理。记者就此咨询一位参与教育部相关课题研究的专家，得到的答复是：对民办学校盈利模式的探讨已提上日程。教育部目前已在浙江省温州市开展试点工作三年，欲将民办学校划分为两大类：一类是之前界定的非盈利性质，办学者可以通过规范办学来申请合理办学回报；第二类是盈利性质的，即把办学者视为一般经营性企业法人，在注册登记时就要注明是盈利性的教育机构。这一方案若能推行，后一类教育机构，也不必再披着公益的面纱了。但就目前在温州的试点来看，盈利性的机构占比很小。

回顾开封市民办学校的发展历程，我们看到这样一条脉络：普九阶段，民办学校拾遗补缺应运而生，即使低标准也能有生存空间；办学几年后，差距不断拉大，强者越强弱者愈弱，决定实力的，不光是资金规模，还有办学理念；2005年实行两免一补，尤其是2008年公办教育成为保障性教育、实行了全免费后，民办学校的生存危机急剧加重，管理不善者纷纷倒闭，进入了淘汰出局阶段。此时，面临挑战、生存艰难的民办学校，开始了维权行动，指向主要是生均公用经费。

开封市民办学校生均公用经费之争，表面看来，校长们要的、争的是经费，但其实质，是对自身发展地位的争取，这正是“有为才有位、有为要有位”的体现。当全省的大部分地区，已经或先或后、或全额或部分，给民办学校发放了这笔经费时，开封市，还要封冻多久、坚持多久？民办校长们的上访之旅，还要经历怎样的波折？