矿山生态恢复的几个问题初探

编辑人语：近些年来，我国矿区复垦工作取得一定进展，但在矿山整体生态恢复方面存在不少空白。本文是2008年湖南省科技论坛地质专题一等奖论文，探讨的主题就是矿山生态恢复的内涵、存在的问题以及解决措施。

众所周知，环境问题是制约国民经济发展的主要瓶颈之一，而矿山环境又是一个重要方面，如何解决矿山环境问题是我们面临的现实问题。解决矿山地质环境问题的根本途径：一是科学规划、合理开采，避免诱发突发性地质灾害；二是推行无废开采工艺，尽量减少废石尾砂产出量，减轻采矿对生态的破坏；三是实行土地复垦，恢复本地生态系统，实现人与自然的和谐发展。

国内外矿区地质与生态环境治理措施

随着环境保护和减灾防灾活动的开展，世界许多国家开始对矿区环境进行生态开发利用，取得了令人鼓舞的成就。例如，德国通过对科隆矿区的复垦改造，一方面发展淡水养鱼，另一方面围堤、植树、置景，塑造了一个由40多个人工湖组成的游览公园，使科隆矿区成为一处秀丽的风景区；捷克从20世纪50年代初就开始进行煤矿塌陷的生态开发治理工作，其主要途径除复田、复林外，还在塌陷区兴建渔场、游泳场、牧马场、体育场、赛车场、狩猎场以及水上公园、森林公园等，因地制宜地进行生态环境再造和多种经营开发，1952-1985年累计复田1万多公顷，取得了明显的环境效益和经济效益。

我国在矿区复垦方面也取得了一定的进展。淮北矿务局1983-1985年复田6000余亩，其中884亩用于建筑用地，127亩植树造林，410亩进行水产养殖，还修建了游泳池、水上公园、体育场等。山东肥城矿务局、江苏徐州矿务局、河南平顶山矿务局等用电厂粉煤灰等充填塌陷，造地还田，种植棉花、玉米、蔬菜等，探索出适合我国国情的多种技术途径和模式。

我国矿区生态恢复制度与方法

与世界上一些发达国家相比，我国经济和社会发展尚处于较低的水平。到目前为止，经济的增长仍然以大量消耗自然资源为代价。由于片面追求GDP的上升和少数人利益的最大化，牺牲环境、破坏生态的现象普遍存在。这种经济增长模式已经严重制约着我国社会的可持续发展。采矿是人类对自然的剧烈扰动。矿区地质环境的治理不能就事论事，而应当放到整个矿区生态恢复中统筹考虑。

我国生态环境法学体系包括四个组成部分：一是总论，阐述生态环境法的基本原理和基本制度；二是环境污染防治法；三是生态保护建设法；四是国际环境法。

实际工作中，就矿区生态环境而言，在开采过程中以环境污染防治法为主，兼顾土地等资源的保护；在开采结束的范围内则以生态保护（恢复）建设法为主，包括对开采造成的污染进行治理。环境污染防治法和生态保护建设法构成了我国矿区环境保护和生态建设的主体框架。

我国矿区生态恢复制度建设中存在的主要问题包括四个方面。

一是责任转移，主体错位。通过收费实施管理，已经成为我国立法和行政管理的一大突出特点。按照谁破坏、谁治理的原则，矿区生态恢复的责任主体本应是矿山企业和个体采矿者（本文统称矿山企业）。然而，政府一旦收费，责任主体就由矿山企业转移到了政府头上，政府做了不该由政府做的事情。在实施过程中，许多企业没有缴费，或者没有足额缴费；缴费以后，政府也不一定及时组织了治理，或者治理的区域并不是缴费的矿区。

二是职能交叉，重复收费。如土地复垦、地质环境治理、水土流失防治等都有土地整理的内容，水土流失、森林植被恢复等都有植被恢复的内容。就每一项收费而言，收费标准偏低，不够实际所需；就重复收费而言，矿山企业又不堪重负。如果把上面提到的各项费用收齐，政府各部门收取的用于生态环境保护和建设的费用占总产值的比例高达21%。如果是廉价的石膏，则这一比例还将提高2―3倍。这就说明，为什么国家和地方制定的收费政策难于施行，为什么我们必须改革和重构我国的矿区生态重建制度。

三是部门局限，立意不高。现有制度站在部门立场上看问题，全局观念不强，立法的生态意识较差。例如，土地复垦要达到的目标，限于将土地恢复到可供利用的状态。复垦土地优先用作耕地或其他农业生产用地的规定，虽然与我国人多地少这一国情相符合，但是，由于人类居住环境不断恶化，我国从“九五”开始即已实施规模浩大的退耕还林还草还湖工程。因此，在一些重要生态功能区和一切有条件的地区，将矿区损毁土地优先复垦成林草地，优先复垦成野生生物栖息地，同样是十分必要的。

四是企业偏小，诚信较低。矿山企业自行复垦的规定，与世界上发达国家的土地复垦制度是一致的。但是，这一制度设计要求企业必须具备一定的经济实力和较高的商业诚信，而政府则必须加强监管，严格执法。所有这些，恰恰是我国目前所严重缺乏的。大多数小企业在开采期间不进行环境治理和生态恢复，开采后留下千疮百孔，一走了之；而少数较大规模的矿山企业自行复垦的比例也很低。这也正是我国实行矿山生态保护建设收费制度的一大理由。

矿区生态恢复的内涵

矿区生态恢复，是指对采矿引起退化的矿区生态系统，通过重整地形和表土，采取植被或其他适宜的土地利用方式，恢复其生态平衡的过程。根据恢复生态学的理解，恢复已被用作一个概括性的术语，包含重建、改建、改造、再植等含义。

矿区生态退化表现在诸多方面：土壤掩埋、压实、污染，水土流失；地面挖损、塌陷、开裂、沉降；地下水疏干，地下水均衡系统破坏；动植物死亡，生物迁出量大于迁入量，生物多样性受损。由于这些生态因子的退化，能量和物质在矿区生态系统中的流动和循环减弱、受阻、中断，矿区生态朝着种类减少、结构简化、功能缺损的方向发展，直到失去生态系统应有的自动调节、反馈调节功能，致使矿区生态失衡。

不难看出，上述生态因子的退化，关键是土地的退化。土壤是植物生活的基质和动物生活的基底，采矿对土地的破坏，实质上是对土壤这一重要的生态因子的破坏。土壤破坏不仅使本地生态系统失衡，就土壤侵蚀而言，它对外地造成的损失要比本地还大一倍。因此，矿区生态恢复的关键是土地复垦，通过重整地形和表土，恢复地下水平衡，建立合适可持续的矿区生态系统。

另一方面，只有植物才能最有效地保护土壤的完整性，减弱风力和暴雨的冲击。即使作为耕地，也会由于翻耕而极易造成土壤侵蚀。因此，矿区生态恢复的优先目标应当是再造植被，将采矿损毁的土地作为林地、草地或野生生物栖息地，恢复本地自然生态系统。

矿区生态恢复一般限定于矿区范围。矿区及其周边区域生态失衡的根源是矿区土地损毁。在挖损、塌陷、压占等土地物理损毁区域复垦后，矿区以外受影响区域（如流域土壤污染等）的生态环境可以得到根本改善，并在环境自净和自然演替作用下得以恢复生态平衡。因此，矿区生态恢复的范围一般不需要通过复杂的计算推导来确定。

矿区生态恢复应遵循几项主要制度

一是矿山企业自行复垦制度。复垦是矿山企业应尽的义务，矿山企业是复垦的主体。要在矿山企业中建立诚信评价体系，通过强有力的立法，在矿业权市场准入和许可证发放、延续中，严格审查企业的资质条件，引导矿山企业向集约、规模经济的方向发展，鼓励诚信水平高的企业，限制、禁止诚信水平低的企业。在开展矿区复垦时，矿山企业应当建立起与政府、当地农村集体和未来土地利用者之间的磋商机制。在没有未来土地利用者加入的情况下，矿山企业应当将复垦工作负责到底，直到建立起新的可持续的矿区生态系统；在未来土地利用者加入的情况下，矿山企业应当将矿区土地恢复到可供利用的状态，再将复垦的后续责任移交给未来土地利用者。

二是矿区生态恢复抵押金制度。要尽量避免以收费的方式将企业责任转变为政府责任。特别要注意避免政出多门、多家收费的现象。在目前难以保证所有矿山企业自行复垦的情况下，应实行统一收费、分别监管的办法，待条件成熟时全面取消收费，实行缴纳抵押金的方式强化企业履行矿区生态恢复的责任，真正实行谁破坏、谁治理，谁治理、谁受益，政府不直接组织复垦。矿区生态恢复不能一个部门一个政策，而应授权一个部门，如矿产资源管理部门，实施统一管理。

三是强化矿区复垦的生态功能制度。矿区生态恢复既要重视提高土地的直接生产力，又要考虑矿区脆弱的生态环境现状，极大地关注矿区复垦的生态学意义。通过适宜性研究，审慎比较土地用途的多种方向，将采矿破坏的土地复垦成野生生物栖息地，重建本地自然生态系统；复垦成耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等，重建农业生态系统；复垦成运动场地、休闲场所、建设用地，重建城市生态系统。

四是周边矿山生态恢复统一规划制度。一个矿区包含一个或多个矿山，矿区又在更大的范围内与矿田、小流域相联系。因此，企业在制定复垦规划时，必须与本地区土地利用总体规划相协调，与矿山建设规划相协调，与周边其他矿山的复垦规划相协调。

（因版面限制，选登论文内容有删节。）

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评价及影响

本文针对矿山开发引起的环境问题，梳理了国内外关于矿区地质与生态环境治理的相关措施和制度规定，指出了我国在矿区生态恢复制度建设中存在的问题，并提出了矿山生态恢复的一些可行性建议。这篇文章在湖南最早提出“矿山生态恢复”这一概念，把矿山环境保护和治理工作提高到一个新的高度，具有浓厚的首创精神和学术价值。同时，湖南作为矿业大省，矿产资源开发利用及生产是地方重要财政收入来源，保护矿山生态环境就是为了经济能够持续健康发展，就是为了全省经济、社会、生态环境能够和谐共生，这在“两型社会”语境下具有非常迫切的必要性和现实意义。

点评人：戴塔根（教授、湖南省地质学会副理事长兼学术委员会主任委员、中南大学地学与环境工程学院院长）

作者简介

刘星辉，高级工程师，男，现任湖南省国土资源厅人事处处长。