典型公交都市轨道交通发展的经验及启示

自20世纪90年代末美国学者罗伯特・瑟夫洛提出公交都市的理论后，公交都市发展战略便逐渐为世界各国所接受。人们评选出的包括新加坡、东京、香港等十多个公交都市，其中大部分城市通过运用轨道交通在城市公共交通综合体系建设方面取得了举世瞩目的成就。目前，我国正处于城市轨道交通大发展的热潮之中，学习这些轨道交通建设闻名于世的公交都市的成功经验，认识和纠正我国在建设轨道交通过程中存在的不足，将有力地促进我国的轨道交通更好地发展。

近年来，我国掀起了城市轨道交通建设的热潮，几个大城市不断在建设数量和规模上刷新世界纪录。然而，在这一过程中也暴露出了一些问题，对轨道交通的运用产生了负面影响，特别是个别城市交通状况持续恶化的态势没有因为建设轨道交通得到改变的现象，迫使我们必须重新审视城市轨道交通建设中到底还有哪些地方做的不够，而最好的办法之一就是同那些成功的案例进行对比分析。

一、国外典型公交都市轨道交通建设的成功经验

世界上有一批以轨道交通闻名的公交都市，虽然它们各自都有不同的特点与优势，但是有些经验却是相同的，对我国轨道交通建设具有重要的借鉴意义。

第一，政府对轨道交通准确的功能定位。

政府对城市轨道交通功能的正确认识，并以积极的态度来支持该项目的发展，在很大程度上决定了城市轨道交通发展的好坏。在这一方面新加坡和哥本哈根为我们提供了很好的借鉴，这两座城市都把轨道交通作为城市发展的重要基石。新加坡由于国土面积小、资源匮乏，政府认识到轨道交通是帮助它实现集约发展的重要工具，因此政府在建国后得第六年就把轨道交通建设纳入城市发展规划，并围绕它创造了后来著名的“星群规划”；哥本哈根对轨道交通的规划更是早在上个世纪40年代就已经开始，原因是城市规划师们为了防止战后的哥本哈根走上“摊大饼”式的发展模式，决定走与其他欧美城市不一样的发展道路，即以轨道交通引导城市发展。由此确立了轨道交通在城市发展中的重要地位，该城市后来闻名于世的“手形”城市发展形态便是以轨道交通为骨架建立起来的。

第二，轨道交通规划与城市发展紧密结合。

现代轨道交通的建设已与城市发展各方面紧密衔接，除了其交通运输功能外，还承载这调整城市发展格局，优化城市空间结构的重要作用。哥本哈根就是众多成功案例中的一个典范。城市设计师依托轨道交通提出了“手形规划”，他们通过采用中心放射型的轨道交通线网结构，设计了五条从城市中心区延伸出的轨道交通线路，将它们分别与一个丹麦的历史古镇连接，并用绿化带将每根“手指”进行分隔，形成了最初的城市发展骨架。此外瑞典的斯德哥尔摩也通过同样采用围绕轨道交通发展的模式再次证明了轨道交通与城市发展高度契合所带来的巨大效益。近半个多世纪以来，斯德哥尔摩市致力于建设那些处在轨道交通服务范围内的卫星城镇，以此吸引尽可能多的市民使用轨道交通。今天这座城市已经有近一半的市民乘坐轨道交通上下班。更让人称赞的是，该城市轨道交通沿线已逐渐形成了以公共交通为导向的社区发展模式，为这座城市的公共交通提供了双向平衡且持续稳定的交通流。

第三，科学的机构设置产生的高效管理能力。

从众多公交都市的经验来看，一个高效的区域通管理机构不仅有利于城市轨道交通的建设，而且还能有效地促进它与城市的土地开发保持高度的协调。德国的慕尼黑就是这样一个典型的例子。慕尼黑于1972年成立了慕尼黑公共交通管理局，该机构负责慕尼黑所有交通项目的规划和建设工作，以及轨道交通与其他公共交通的运营时间表和票价。时间证明了它不仅有力保障了整个城市公交运力的合理分配，促进了轨道交通与城市发展的有效结合；还对该地区公交运营效率和服务质量的提高起到了极大的促进作用。使得慕尼黑在没有采取任何强制性规定的情况下，凭借其高效的交通管理能力和高品质的公共服务质量，成为了整个20世纪90年代欧洲少数几个没有因为私家车泛滥而导致公共交通衰退的城市之一。通过设立类似机构受益的公交都市有很多，如德国的卡鲁厄斯、加拿大的渥太华、澳大利亚的阿德莱德以及巴西的库里提巴等等。

二、目前我国城市轨道交通建设存在的主要问题

通过分析众多公交都市的轨道交通发展历程，可以发现这些城市在三个方面做的尤为突出，即对轨道交通的认识、规划和管理。而我国的城市轨道交通建设在这三点却存在较大不足。

第一，对轨道交通功能的认识偏差。

目前，我国有超过30个城市在建设轨道交通，数量之多与规模之大都表明了轨道交通在我国城市公共交通体系中的作用越来越突出。然而在大力发展轨道交通，重塑城市公共交通体系的同时，一些城市对轨道交通的使用表现出了对轨道交通认识的不成熟。如：为了完成经济发展目标，期望以城市轨道交通的巨大投资来带动城市基础设施的投资；盲目的与其他城市进行攀比，在数量和规模上一味求大求全，希望以此来凸显政绩；只要有新城、新区开建就把轨道交通线路移到这些地方，美其名曰为了支持新区建设，实际上只是片面追求它的TOD功能等等。熟不知这种利用轨道交通“不务正业”的行为是对城市整体发展规划的破坏，把轨道交通建设当成了儿戏。

第二，城市轨道交通规划与城市发展脱节。

我国城市轨道交通建设与城市发展不协调，缺乏宏观上的整体规划，已成为我国轨道交通发展中一个最大的问题。这主要由两个原因造成，首先，由于我国城市交通压力的持续增长与公共交通发展的不健全现状，使交通恶化已成为近几年一个较严重的社会问题。为了解决这个问题，一些地方政府在获准建地铁之后过于急功近利，忽视了宏观的考虑。其次，大多数城市轨道交通建设规划中，对于线网工程技术方面的设计非常重视，如线路走向、线路长度、线网密度等都要经过反复的验证。但是对如何协调轨道交通沿线的土地开发和怎样与其他公共交通工具进行有效衔接的问题却没有给予重视，而这两点恰恰对轨道交通的可持续发展起着至关重要的作用。

第三，管理的缺陷对轨道交通发展的影响。

目前我国还没有真正建立起大交通管理体制，城市交通的管理、规划、建设和运营是分隔开的。仅道路交通方面就分成了若干的管理主体，如规划方面由城市规划部门负责，建设方面由城市建设主管部门管理，而交通部门则负责交通行业的管理等等。考虑问题的不同出发点，各自不相统属的职能关系，以及缺乏良好协调沟通的现状，造成了城市交通发展的无序和混乱。而轨道交通的建设与发展不仅关系到交通方面，还涉及城市规划、土地利用、房屋拆迁、建设施工等城市发展的方方面面，所牵涉到的行政主管部门少则十多个，多则二十几个，需要协调的关系更加复杂，人为的给轨道交通建设增添了许多难度和变数。

三、国外成功经验对我国城市轨道交通建设的启示

虽然我国的国情与其他国家有许多不同，无法对国外的成功经验进行复制。但就轨道交通建设本身而言，还是有一些本质上的相似之处可供我们参考借鉴。

第一，正确认识轨道交通的作用并予以持续重视。

城市轨道交通最早仅仅是为了满足人们新的交通需要而创造出的一种交通工具，而随着时代的发展，人们逐渐发现轨道交通周围地区发展得更快，接着又认识到可以利用轨道交通来调整城市空间结构，再后来轨道交通的绿色与环保的特性又受到世人的重视。总之，今天的城市轨道交通本身已经超出了作为交通工具的局限，它体现出了更多的价值。然而，面对如此多的功能选择很容易找不准方向，因此我们进行建设之前要清楚地认识到自身的实际需要，根据实际情况有侧重的突出轨道交通的某一方面的功能。此外，轨道交通建设非一朝一夕之功，它的规模效益也不是简单的几条线路就可以体现出来的，因此政府必须要能长期持续的重视与关注。

第二，以公交都市发展战略指导编制轨道交通建设规划。

从2010年起，我国开始了公交都市建设的试点工作，旨在找到一条适合我国城市交通可持续发展的道路。公交都市发展战略强调城市土地开发模式决定城市的交通发展，致力于构建一种交通发展与城市形态相契合的交通发展模式。因此，我国在规划城市轨道交通建设时，必须要优先处理好土地规划与轨道交通的关系。首先，要以城市土地的长远发展规划指导轨道交通规划的编制。彻底改变当前我国“头痛医头”式的轨道交通建设模式，即哪里交通压力大就在哪里修地铁。其次，要保持轨道交通建设规划的稳定性。一方面，要杜绝因为某些领导个人主观意见而临时变更线路的现象；另一方面，要提高规划编制的工作质量，不能频繁地变更规划。

第三，构建适应城市轨道交通发展的管理体制。

现代轨道交通发展的复杂性对城市的交通管理提出了新的要求。一方面，通过建立一体化的交通管理体制，实现轨道交通规划、建设、运营和管理的统一。改变目前由于我国城市轨道交通发展中的“政出多门”所造成的协调难、管理难现象；以及因为管理上的僵化和滞后引起的“规划跟不上发展”、“建设推着规划走”的现象。另一方面，转变对轨道交通的管理观念。在当今的城市发展中，轨道交通的作用已经不再局限于充当交通工具，因此我们不能以老的观念来看待它，应该实现城市轨道交通管理从传统的“被动适应型”向“主动引导型”转变，达到提高城市土地利用效率、带动城市新区有序发展、减少居民出行成本，以及优化城市发展布局和改善城市生态环境的目的。

轨道交通是我国未来城市交通发展的重要支柱，而“十二五”时期是我国城市轨道交通建设事业大发展、大飞跃时期，我们必须要认真的对待当前发展中所存在的不足，通过学习成功的经验、总结失败的教训，找到一条更适合我国国情的城市轨道交通发展道路。

（作者单位：湖南师范大学公共管理学院硕士研究生）