积极探索建立生态补偿横向转移支付制度

摘要：我国目前的生态补偿资金主要来源于财政纵向转移支付，生态补偿横向转移支付体系的构建在理论和实践方面尚处于起步阶段。区域性生态补偿横向转移支付具有强化微观利益主体的信息激励、有效降低交易成本、提高资源的社会经济效益、增强地方政府的财政激励、提高生态补偿资金的使用效率等优势。因此，应从完善现行财政体制、设立严格的生态标准技术体系、积极推行绿色GDP考核体系、明确生态补偿相关地方政府的谈判主体地位、强化中央政府的监督职能、设立生态补偿转移支付基金、加强相关法律法规建设等方面，建立生态补偿横向转移支付制度。

关键词：横向转移支付制度；生态补偿；效率优势

中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）10-0047-05

生态补偿是运用经济手段，激励人们对生态系统进行维护和保护，解决由于市场失灵造成的生态效益外部性问题。为实现外部性内部化，一般采取两种财政转移支付手段：由中央政府主导的传统纵向转移支付以及由自然资源消费地区和生态系统服务受益地区直接向资源产地或生态服务功能区进行转移支付。完善的生态补偿机制应有多种资金来源渠道，由相关私人公司与政府组织共同承担责任，而不是由任何一方单独承担。基于我国目前纵向生态补偿转移支付存在的问题及横向生态转移支付方式的优势，建立纵横交错的生态补偿转移支付体系已成为我国生态补偿转移支付制度建设的必然选择。

一、生态补偿横向转移支付的优势

（一）生态补偿纵向转移支付的缺陷

我国目前以纵向转移支付为主的生态补偿方式，虽然为地方生态补偿提供了资金基础，但仍然存在不少问题。首先，中央主导资金供给的纵向生态补偿制度存在内生性缺陷。在纵向转移支付方式下，地方政府会花费大量资源，致力于影响中央政府转移支付资源的分配，谋求地方利益最大化，从而造成社会资源的无谓浪费，相关部门寻租最大化的行为也会对社会总剩余最大化目标的实现产生不利影响。而且制度优化只能尽量规避但不可能完全消除这些不利影响。其次，一些生态补偿项目效益外溢的受益地区有限，不适合完全由中央转移支付承担。生态效益具有显著的跨区域性，既可能惠及全国，也可能只覆盖少数地区。因此，全国性的生态项目可由中央政府财政转移支付来补偿，而地域性的生态项目补偿主要应由受益区域来承担。最后，以纵向转移支付为主的生态补偿转移支付方式会影响行政效率。我国目前的生态补偿转移支付多为专项转移支付，也称有条件转移支付。这种专项转移补助资金使支出责任的边界模糊，进而弱化资金使用效率的管理责任，引起资金的浪费和低效使用。同时，在生态补偿纵向转移支付方式下，中央政府必须花费大量精力监督地方政府的资金使用情况，这将增加中央政府的行政工作负担。总之，生态补偿纵向转移支付方式更适于全国性生态补偿项目，且单一的纵向转移支付方式可能造成效率损失和公平缺失。

（二）生态补偿横向转移支付方式具有效率优势

生态补偿横向转移支付是自然资源消费地区或生态系统服务的受益地区向自然资源产地或生态系统服务功能区提供生态补偿转移支付资金，主要指政府间的资金流动，也包括相关企业和部门之间的资金流动。横向转移支付双方能够获得生态补偿投入产出的充足信息，并对转移支付规模进行充分有效协商，最终决定转移支付金额及条件。与生态补偿纵向转移支付方式相比，横向转移支付在区域性生态补偿项目中具有明显的优势。因为横向转移支付方式更加体现市场经济关系，其通过调动微观主体的积极性，实现各主体的利益诉求，优化社会资源配置，同时有利于行政管理效率的提升。生态补偿横向转移支付方式的效率优势主要表现为：

第一，生态补偿横向转移支付方式能够强化微观利益主体的信息激励，有效降低交易成本，实现微观效率的帕累托改进。生态补偿横向转移支付方式能够使利益相关方直接沟通，并充分表达各方的利益诉求。相对于生态补偿纵向转移支付方式实行的中央对地方的一对多信息交流方式，横向转移支付方式中转移支付双方的一对一直接交流，更便于各自利益诉求的表达，并通过协商实现各自利益或成本的最优化。生态补偿纵向转移支付方式下的相关各方存在一定的信息不对称问题：一方面，生态系统服务功能区需要独立预估未来所需生态补偿资金，并向中央政府申请专项资金；另一方面，生态系统服务的受益地区根据自身情况，以税收的形式将生态补偿转化为成本。而在横向转移支付方式下，生态补偿成本的相关信息更加直观明确，从而减少了由信息不畅引起的诸多问题。也就是说，在生态补偿横向转移支付方式下，谈判双方可以根据自身情况，灵活制定转移支付的具体办法。

第二，生态补偿横向转移支付方式是对资源开发利用过程中市场配置资源的有益补充，能够提高资源的社会经济效益。生态补偿是运用经济手段激励人们对生态环境进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益外部性问题，促进社会整体利益的平衡与提升。其次，生态补偿横向转移支付方式可以促进资源使用环节的效率改进。生态补偿横向转移支付方式可以避免因生态补偿成本归属不明确所导致的资源使用过度问题。如在饮用水供应中，如果水源地的生态补偿费用由使用地承担，则使用地可以根据价格的变动，相应调整使用量，最大限度减少水资源浪费。

第三，生态补偿横向转移支付方式能够增强地方政府的财政激励，提高生态补偿资金的使用效率。首先，在生态补偿横向转移支付方式下，地方政府能够获得资金获取和使用的主动权，实现财权和事权的统一。在生态补偿纵向转移支付方式下，虽然生态补偿工作由地方政府承担，但其生态补偿资金的获取却存在被动性。而生态补偿横向转移支付方式能够使地方政府在生态补偿资金取得过程中获得最大主动权，从而避免生态补偿资金不足的问题。同时，由于明晰了生态补偿的权责归属，地方政府更具履行生态补偿责任的动力。其次，生态补偿横向转移支付方式保证了生态补偿工作的长期性。在我国现行财政预算体制框架内，地方政府只对本期投入有明确规划，导致远期生态补偿存在较大不确定性。而在生态补偿横向转移支付方式下，权责双方都需充分考虑时间因素，由此可以在一定程度上解决生态补偿的长期性与财政预算周期之间的矛盾。最后，生态补偿横向转移支付方式能够提高生态补偿资金的使用效率。在生态补偿横向转移支付方式下，地方政府面临着两难选择：一方面，如果获取的生态补偿资金不足，则无法达到相应标准，进而带来更大的经济损失；另一方面，如果转移支付规模过大，将导致资源成本提升，影响价格优势。这将激励地方政府积极提高生态补偿资金的使用效率。地方政府的这种自我约束会降低中央政府对转移支付资金使用的监管难度，并将更多的精力放在生态补偿标准的制定和成果验收工作中。

三、生态补偿横向转移支付方式的实践案例与发展障碍

（一）生态补偿横向转移支付效率优势的案例验证

我国生态补偿横向转移支付方式的实践探索还处于起步阶段。目前，我国区域生态补偿横向转移支付实践主要集中于水流域污染治理方面，因为水流域污染治理项目的生态系统服务功能区和受益区界定相对明确，生态补偿横向转移支付方式具有明显的优势。实践中，安徽省与浙江省2012年初关于新安江流域生态保护的横向转移支付协商案例具有一定代表性。受到新安江安徽省境内流域的影响，浙江千岛湖水质出现严重的富营养化现象，导致严重的重复污染问题，致使水体治理成本大幅增加。对此，财政部和环保部于2011年3月安排两亿元专项资金用于新安江上游水环境保护和水污染治理，并提出了千岛湖全流域保护建议。同时，浙、皖两省开始协商建立共同保护新安江流域的跨省生态补偿横向转移支付方案。方案提出，如果方案签订3年后新安江水质改善，则浙江省地方财政向安徽省划拨1亿元补偿资金；如果水质恶化，则安徽省向浙江省划拨1亿元补偿资金；如果水质没有变化，则双方互不补偿。这种带有附加条件的横向转移支付方案，是生态补偿横向转移支付的一次突破，意味着我国首个跨省流域生态补偿试点项目已进入实质操作阶段。不过，对于方案中的附加条款，浙、皖两省仍存在分歧。浙江省认为附加条款符合情理，因为在水质没有改善的情况下进行转移支付并不合理。但安徽省认为，方案中水流域生态保护造成的经济损失与涉及的生态补偿资金之间并不匹配。水流域生态保护致使安徽省丧失大量发展工业和水产养殖业的机会。黄山市为保护新安江流域的生态环境，3年里否决外来投资项目140个，涉及投资达130亿元，由此导致的经济损失远大于其所能得到的生态补偿资金。除经济利益分歧外，两省的分歧还表现在补偿标准的认定上。浙江省对千岛湖两省交界断面附近的水域执行饮用水源保护区湖泊二类标准，而安徽省执行的则是河流三类标准。虽然此案例中生态补偿横向转移支付方案尚不成熟，但在某些方面已体现出生态补偿横向转移支付方式的优势：一是安徽省和浙江省都有强烈的协商意愿，希望打破以往缺乏合作沟通的局面。二是协议签署后，中央政府和浙江省只需对最终结果进行验收，从而大幅降低行政监督成本。三是省际之间的直接协商不必局限于资金补偿，还可从高新技术、人力资源、无污染项目等多方面展开合作。如，浙江省可以提供资金和技术，帮助安徽省发展绿色经济，降低安徽省对于非绿色经济的依赖，从而使安徽省由被动保护到自发保护新安江流域。

（二）建立生态补偿横向转移支付制度的主要障碍

首先，生态补偿横向转移支付相关法律欠缺，生态环境资源归属没有以法律形式加以确认，并且缺乏生态补偿的统一标准。由于生态补偿范围、方式及补偿资金管理等方面都缺少法律形式的明确规定，导致协商过程中不确定性增加，补偿协议双方各执己见，提升了谈判的交易成本，甚至会导致生态补偿横向转移支付协议难以达成。其次，生态补偿横向转移支付相关配套制度尚处于空白状态。我国的生态补偿横向转移支付本身还处于探索阶段，其框架体系仍有很大提升空间。目前，生态补偿横向转移支付缺乏完善的谈判机制、仲裁机制和监督机制，这导致谈判存在较大的交易成本。只有少数生态补偿项目能够进入同级政府间的合作范围，无法充分发挥横向转移支付的效率优势。再次，我国的行政理念仍旧偏重于经济建设，注重经济增长、财政增长等指标以及短期可量化利益，忽视居民对于生态环境的需要。这可能导致地方政府利益得失评估偏差，影响横向转移支付协议的科学性。最后，现有的财政分权体制制约了生态补偿横向转移支付制度的建设。在目前的财政分权体制下，收入上移和责任下放导致地方财权事权不匹配，致使地方财政过度依赖中央财政，地方政府建立生态补偿横向转移支付制度的主观能动性受到制约。另外，我国各地区经济发展水平差异较大，发达地区和不发达地区的生态服务需求也显著不同，这导致从社会整体利益出发确定纵向和横向转移支付的比重非常困难。

四、完善生态补偿转移支付制度的政策建议

（一）完善现行财政体制，建立纵横交错的生态补偿转移支付体系

为适应我国经济体制改革和发展绿色经济的需要，应不断加强生态补偿制度建设，完善现行财政体制。自1994年我国进行分税制改革以来，地方政府财政收入显著下降，但支出比例一直居高不下，地方政府用将近40%的财政收入比例支撑了近70%的支出。地方政府收支比例失调使其缺乏足够的用于生态补偿横向转移支付的财力。为发挥地方政府在生态补偿项目中的主观能动性，中央政府在下放事权的同时，应适当下放财权，使两者相匹配。横向转移支付方式虽然具有多方面的优势，但并不适合所有的生态补偿项目。纵向转移支付方式奠定了生态补偿的基础，并在生态效益受益方较多或难以确定的情况下起主要作用。因此，中央和地方各级政府应开阔思路，积极探索适合区域生态补偿项目特点的转移支付方式，建立纵横交错的生态补偿转移支付体系。判断生态补偿项目是否适合横向转移支付，首先应考察能否根据当地生态效益外溢情况来确定受益方，然后根据受益方的情况判断横向转移支付制度的建立途径。在受益方为自然资源消费地区的情况下，可以建立伴随自然资源输出的一对一或一对多的财政横向转移支付制度；在受益方为生态系统服务外溢区的情况下，需要首先确认受益者，并根据受益者情况估计相应补偿成本和谈判成本，进而判断生态补偿横向转移支付方式是否适用。

（二）尽快设立严格的生态标准技术体系，积极推行绿色GDP考核体系

应尽快设立严格的生态标准技术体系，并通过立法形式，明确规定生态补偿的权责关系。同时，积极推广绿色GDP理念，并将生态环境指标纳入地方政府工作绩效考核体系中。建立完善的绿色GDP考核体系，需要综合考虑多方面因素：一是既要有全国性指标，也要结合地方实际，制定不同的地区标准。如，对于空气质量、饮用水标准等指标，应当以保证居民的身体健康不会受到环境污染侵害为准则，制定全国统一标准；对于森林保有率、土壤流失率等指标，应根据不同地区的实际情况，制定相应的地区性标准。二是既要有数据标准，也要参考居民的满意度。生态补偿是为了避免人类短期的逐利行为危害经济社会的长远发展。因此，除了易于管控的数据指标外，应定期对地方居民生态环境的满意程度进行走访调查，并将结果纳入指标考核体系中。由于地区经济发展水平不同可能导致不同地区居民对于环境的要求不同。因此，将环境满意度的调查结果纳入考核体系，体现了“以人为本”的原则。三是既要有静态标准，也应设立动态标准。静态标准可用于不同地区之间的横向比较，而动态标准则是通过同一地区历史数据的比较，分析其改进或退步的程度。我国不同地区的生态环境基础显著不同，仅与其他省、市的横向比较不足以说明地方政府的生态环境工作绩效，而通过与历史数据的对比，则能更客观地评价地方政府生态补偿效果。四是既要考虑近期影响，也要注重规避远期危害。如，煤炭资源的开发过程会给水体、空气等带来不利影响，也会造成地表塌陷等严重危害。这些影响的出现可能滞后于煤炭开采，一些危害的发生具有突然性且难以预期。因此，绿色GDP考核体系不仅应包括生态环境的近期补偿指标，还应包括为规避远期危害而进行的评测与补偿。

（三）明确生态补偿相关地方政府的谈判主体地位，强化中央政府的监督职能

生态补偿横向转移支付方式的根本优势在于，生态补偿直接利益相关方可以实现充分参与，通过明确谈判主体地位，最大限度发挥各主体的能动性。如，在矿产资源生态补偿横向转移支付中，应确定资源产地政府和资源使用地政府为转移支付谈判主体，通过双方谈判确定相关转移支付事项。应赋予谈判双方最大的自由度，使其在利益机制的引导下，做出最符合社会效率的博弈选择。同时，应强化中央政府的监督职能。中央政府应扮演公正的第三方，对双方协议内容进行备案，并监督双方协议内容的履行情况，尽可能避免单方违约风险。对于国内一些处于卖方垄断、不存在进口竞争、需求呈现刚性的资源产品，应由中央政府对生态补偿标准进行评估，给出补偿标准的合理区间。

（四）设立生态补偿转移支付基金，加强相关法律法规建设

地方政府通过谈判保证生态补偿的资金供给，在资金使用上地方政府也应具有主导权。生态补偿是一项长期系统性投入。为了整合资源，地方政府应设立相对独立运行的生态补偿基金，尽量保证基金的使用不受政府官员任期的影响。为了最大效率地使用生态补偿资金，对于森林保有、土地复垦等一些生态公共品的供给，可以采取公开招投标的方式，引导私营企业或个人参与其中。中央政府无需直接干涉地方政府生态补偿转移支付资金的使用，但要对生态补偿资金的使用效果进行严格监审，并将其与地方官员绩效考核紧密挂钩。同时，应加强相关法律法规建设，使生态补偿责任和标准更加清晰明确。成熟的生态补偿横向转移支付制度是完善生态补偿制度体系的先决条件，而纵横交错的生态补偿体系需要以相关法律为依托。此外，相关部门应抓紧制定科学全面的生态环境标准，完善生态补偿权责划分的相关规章制度，为生态补偿转移支付制度创造良好的政策和制度环境。应在完善相关法律法规的基础上，形成同级政府间的横向转移支付谈判的具体规范，最大限度地减少谈判双方分歧，降低谈判成本，提高谈判效率，最终使生态补偿横向转移支付方式常态化、制度化。