促进我国区域经济协调发展的税收政策研究

摘 要:近年来,伴随着我国经济的快速发展,区域经济差异问题日益凸现,地区经济发展中贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”成为我国经济持续健康发展的桎梏。税收作为政府调控经济的重要手段,在协调经济发展中具有不可替代的作用,探求区域经济发展中的税收政策,对于当今加速中西部经济发展、最终实现区域经济协调发展有着重要的现实意义。

关键词:区域经济差异;协调发展;税收优惠

中图分类号:F061.5 文献标识码:A

文章编号:1000-176X(2009)09-0090-06

一、引 言

区域差异的存在是经济发展过程中的普遍现象。区域经济差异的存在有其合理性和积极意义,但过大的区域经济差异会产生诸多消极的影响,这已是不争的事实。区域经济差异的扩大不仅是一个经济问题,更是一个重大的政治问题。

区域经济发展问题真正受到重视是在20世纪20年代。随后,一批重要的研究成果问世。缪尔达尔(G.Myrdal)于1957年提出了“积累因果论”,明确指出:“市场力的作用倾向于扩大而不是缩小地区间的差别”。赫希曼(Hirschman)创立了“核心与边缘理论”,于1958年在《经济发展战略》书中研究了区域经济发展问题,提出了类似缪尔达尔的观点。他们提出的有关区域间经济增长和相互传递的理论为弗里德曼(Friedman)较为系统、完整地提出“核心―边缘”演变模式提供了理论基础。艾萨尔德(W.Isard)于1960年出版的《区域分析法》著作,系统地阐述了区域开发的理论与方法。

区域经济发展问题在中国引起关注的时间较晚,1989年中国人民大学出版社出版了国内第一部《区域经济学》专著。该书作者认为:“迫切需要集中多学科的综合优势,共同致力于区域经济学发展规律、理论基础、区域经济发展的一般问题和不同类型区域特殊问题的研究”,“在批判吸收东西方区域经济理论、方法的基础上,建立更科学、实用性更广泛的区域经济学的理论体系”。随着改革开放的进一步推进,对社会主义市场经济条件下的区域经济发展问题的研究“热”起来,先后又有一批区域经济学专著出版,如陈栋生著的《区域经济学》(河南人民出版社,1993年版),郝寿义、安虎森主编的《中国区域发展导论》(经济科学出版社,1999年版),陆大道著的《区域发展及其空间结构》(科学出版社,1999年版),胡兆量主编《中国区域发展导论》(北京大学出版社,2000年版),朱传耿、沈山、仇方道著的《区域经济学》(中国社会科学院出版社,2001年版)等。这些关于区域经济研究的成果,一方面推动了中国区域经济学理论体系的形成,另一方面促进了中国区域经济的发展。

当前,国内从税收政策的角度探讨促进落后地区经济发展的代表性观点主要有:陈计旺认为促进中西部落后地区的发展应实行适度倾斜的税收政策[1];铁卫、胡克刚从促进西部资源开发、发挥西部比较优势的角度出发,提出对增值税和资源税实行改革[2];曹志政认为应赋予西部地方政府一定的税收立法权,允许地方根据实际情况对税收要素进行必要的调整,为西部地区经济发展创建良好的财政基础[3];铁卫认为投资硬环境对引导资金流向起着决定性的作用,在投资硬环境较差的情况下,过分强调税收优惠政策的运用会步入优惠政策的误区,对落后地区经济发展的作用将十分有限[4];张文春、刘宇通过对不同地区宏观税负与经济发展水平的分析,指出西部地区经济发展水平与税负水平极不相称,宏观税负过高制约了其经济的发展,政府应减轻落后地区税负[5]。

尽管上述研究为探索我国如何运用税收政策缩小我国区域经济差异提供了开阔的思路和有益的借鉴,然而,笔者认为目前的研究仍存在不足,如在区域经济发展失衡的研究中,大多仅从定性和静态的角度分析,而对于实证和动态的分析方法则关注不多,对我国区域经济发展失衡的税收原因分析不够。本文将从静态和动态两个角度分析我国区域经济失衡的现状,并从税收制度角度找出区域经济发展失衡的税收原因,在此基础上提出促进区域经济协调发展的税收政策。

二、我国区域经济发展现状和问题

随着经济体制改革的深入、全国经济的高速发展,我国区域经济差异问题日益凸现,东部沿海地区与中西部内陆地区经济发展差异日益扩大,地区经济发展中贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”成为我国经济持续健康发展的桎梏。按经济技术水平、经济发展水平和地理位置相结合的原则,我国可划分为东部、中部和西部三个经济区域,而区域经济差异主要体现在东部与中西部地区之间。

1.区域经济差异的静态分析

(1)经济总量。

地区经济总量即地区国内生产总值,是衡量一个地区特定时期内创造的产品及服务的价值总量指标,也是衡量一个地区经济发展实力或竞争力大小的最基本的总量指标。2008年我国国内生产总值初步核算为32 6326.5亿元,其中东部地区为190 752.5亿元,占全国的58.4%;中部地区为77 921.76亿元,占全国的23.9%;西部地区为57 679.24亿元,占全国的17.7%。东部地区GDP是西部地区GDP的3.31倍。在除了港澳台外的31个省份中,2008年GDP超过10 000亿元的省份有13个,东部占9个,中部占3个,西部12个省份中,仅有四川GDP超过10 000亿元,西部省份GDP排名仍然靠后,、青海、宁夏列最后三位,其总量相加还不到广东GDP的1/10。可见,东部地区与中西部地区之间在经济总量上仍然存在很大差异。

(2)人均GDP。

多数经济学家认为,用人均GDP来描述地区经济差异是最合理的,最能反映经济发展实际状况。据统计,2008年我国国内人均GDP为22 640元,其中东部地区11个省份中,除海南人均GDP低于国内人均GDP外,其余10个省份人均GDP都高于国内人均GDP,最高的上海人均GDP达到73 124元,中部8省除吉林人均GDP高于国内人均GDP,达到23 514元外,其余7个省份人均GDP均低于全国平均数,西部地区12个省份中,除内蒙古人均GDP高于国内人均GDP,达到26 128元外,其余11个省人均GDP均低于全国平均数,贵州最低,人均GDP仅为7 264元,人均GDP超过30 000元的前9个省份均分布在东部地区。同时,上海人均GDP(全国最高,达到73 124元)是贵州人均GDP(全国最低,仅为7 264元)的10倍,人均GDP差异可见一斑。

(3)各产业增加值占GDP的比重。

从产业结构角度看,第一产业是经济效益偏低的农业;第二产业是作为国民经济发展的物质技术基础的工业,决定着一个地区的经济发展水平和方向;第三产业是服务业。从全国平均水平来看,2008年第一产业增加值占GDP的比重为11.3%,第二产业增加

值占GDP的比重为48.6%,第三产业增加值占GDP的比重为40.1%。从各地区各产业增加值占本地区GDP的比重来看,东部地区第二、第三产业增加值占本地区GDP的比重较高,第一产业增加值占本地区GDP的比重较低,西部地区则恰恰相反。

可见,对地区经济增长贡献较大的第二、第三产业集中在东部地区,而西部地区则主要以经济效益偏低的第一产业为主。

(4)居民福利水平的区域差异。

地区的经济发展水平最终体现在居民福利水平上,主要包括居民人均收入水平和居民生活消费水平。按照人均年收入统计,目前我国约90%的贫困人口集中在中、西部地区。从消费水平看,2008年全国居民消费水平居于前三位的是东部地区的上海、北京和浙江,分别为25 775元、23 075元和21 106元;人均消费水平居于后三位的是西部地区的、贵州和甘肃,分别为3 019元、3 140元和3 453元。从收入水平看,2008年城镇居民人均可支配收入居于前三位的是东部地区的上海、北京和浙江,分别为26 675元、24 725元和22 727元;城镇居民可支配收入居于后三位的是西部地区的新疆、青海和甘肃,分别为7 990元、8 058元和8 087元。这种地区间居民福利水平的差异明确地反映了地区间经济水平的差异。

2.区域经济差异的动态分析

区域经济动态差异反映的是一定时期内各地区经济发展差异的变化状况,表明地区经济的差异扩大或缩小的趋势。

(1)区域间经济总量(GDP)的变化。

1978年以来,我国地区间经济总量的变化以及各地区经济总量占全国经济总量的比重变化都十分明显。如表1所示,西部地区GDP占全国GDP的份额自1978―2001年一直呈下降趋势,从1978年的16.6%下降到2001年的13.5%,下降了3.1个百分点(其中1982年、1990年除外),但随着西部大开发政策的实施,情况有所好转;而中部地区GDP占全国GDP的份额自1980―2008年一直呈下降趋势,从1980年的31.1%下降到2008年的23.9%,下降了7.2个百分点;尽管东部地区2003年后上升趋势有所遏制,但由于一直实行优惠政策,占全国经济总量的比重从1978年的52.5%上升到2001年的59.6%,上升了7.1个百分点,2008年仍保持在58.4%的高位。

(2)区域间人均GDP的变化。

地区经济发展水平的高低最终将体现在综合或产出效率――人均国内生产总值指标上。如表2所示,我国东部地区与中西部地区人均GDP的绝对差从1978年的366元上升到2008年的22 435元,中西部地区与全国平均水平的相对差从1978年的58元上升到2008年的5 348元,足以说明我国区域经济差异不断扩大的态势。

(3)区域间经济增长速度的变化。

区域经济差异的变化是由一定时期经济增长速度的差异决定的,在经济发展速度相同的情况下,地区间的相对差会保持不变。分析经济增长速度的区域差异,可以了解我国实施区域经济政策以来,各地区的经济增长变化情况,了解区域经济政策在区域经济差异变化中的作用。有资料表明,自建国初至1978年的30年间,我国东、中、西部地区国民生产总值以现价计算的平均增长速度之比为6.81∶6.78∶7.25,西部地区高于东部地区部0.44个百分点;而在1981―1988年间,东、中、西部地区国民生产总值平均增长速度分别为11.8%、10.83%、10.88%,东部地区高于西部地区0.92%;到1989―1991年间,东、中、西部地区国民生产总值增长速度分别为5.76%、3.48%、6.11%,东部地区高于中部地区2.28%;1992年,东、中、西部地区国民生产总值增长速度分别为18.37%、11.58%、9.23%,东部地区高于西部地区9.14%。2008年这一增长趋势仍未发生明显改变, 30年的经济增长速度由东向西形成了梯度递减的格局。

三、我国区域性税收政策现状及评价

作为宏观调控的重要工具,税收政策是一国区域经济政策的重要组成部分,对区域经济的发展至关重要。应当承认,近年来区域经济发展失衡问题已经引起了我国政府的高度关注,也制定了一些旨在促进区域经济协调发展的税收政策。然而。现行税制对高新技术产业开发区、经济技术开发区等21类特殊区域实行了区别对待的税收优惠政策,以适应改革开放和我国经济梯度开发与促进区域经济振兴的需要,如:2007年对包括中部6省的26个老工业基地城市的行业实行消费型增值税改革试点、2009年消费型增值税在全国范围内的全面实施、统一对企业研发费用所得税前加计扣除、实行企业技改设备投资抵免新增所得税、科技成果转化免征相关税收、内外资项目投资总额内进口设备免税、进口科教用品免税、高新区内高新技术企业及软件与集成电路产业实行减免税、对科技创新与科学普及减免税等。

然而同样不容忽视的是,现行税收政策在协调区域经济发展方面所起的作用还远远不够,甚至在一定程度上加剧了区域经济差距的扩大。

1.税种设计不利于落后地区经济的发展

(1)原有“生产型”增值税加重了中西部地区企业的税收负担。我国自20世纪80年代实行增值税,于1994年全面改革工商税制时,被列为改革核心内容,当时采用的是“生产型”增值税,此类增值税不允许纳税人扣除购进固定资产中所含税款,很容易造成对固定资产的重复征税。因此采掘业、重型工业等资本有机构成较高的一些基础产业的税收负担要比资本品投入较少的轻工业重得多。中西部由于非国有经济发展缓慢,产业结构调整不充分,其支撑工业主要是资源开发等重型工业。而生产型增值税恰恰阻碍了以重工业为主的西部企业的资本积累与技术进步。值得注意的是,我国已于2004年和2007年对东北老工业基地和中部部分地区进行了增值税转型试点,并于2009年1月1日开始进行增值税全面转型,相信这对于缩小区域经济差异将起到积极的作用。

(2)现行资源税制缺乏对中西部地区的财政贡献度。现行资源税的征收范围为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等6种矿产品和盐,对大部分自然资源没有征税,在很大程度上限制了资源丰富的中西部地区依靠资源税增加税收收入。此外,资源税实行差别定额税率,税率设计偏低且与资源产品的价格明显脱节,加上长期以来资源品价格普遍偏低,而加工品的价格却偏高,使中西部地区输出资源的价值被无偿转移到东部地区,中西部地区的资源优势未能转化为财政税收优势,严重制约了中西部经济的发展。

(3)两税合并之前,企业所得税制一直制约着中西部地区经济的发展。我国在2008年1月1日之前,我国一直实行两套所得税制,分别适用于内外资企业,无论是税率上的照顾还是优惠规定的实行,均不利于中西部地区:一是旧的企业所得税对内资企业除了33%的基本税率外,还有18%和27%的两档优惠税率。由于长期以来的经济发展战略,形成了中西部以国有大中型企业为主,东部以小型企业为主的格局,税收政策对东部有利。二是内外资企业实行两套税收政策,外资企业在税前工资列支、捐赠扣除、业务招待费和税率方面都普遍要优惠于内资企业,而外资企业主要分布于东部沿海地区,因而东部地区更多地享受了外资企业的税收优惠政策。在同等税收制度下,东部比西部的发展基础好,外商自然更多选择投资东部,进一步削弱了西部招商引资的力度。新《企业所得税法》虽然实行了内外统一的税制,并实行基本税率25%、小型微利企业20%的税率结构,但并没有针对中西部地区实行区别对待的税率优惠措施,使得中西部地区的招商引资缺乏竞争力和吸引力。

2.税收优惠对落后地区经济发展的促进作用有限

税收优惠是税收政策的重要组成部分,在地区经济发展中扮演着重要角色,是区域经济差异扩大的又一重要因素。本人以为,现行税收优惠政策在促进我国经济协调发展方面存在许多不足。

(1)税收优惠向东部倾斜,在促进东部经济发展的同时,使东西部差异逐渐扩大。目前我国税收优惠呈现出明显的“区域性”的特点。税收优惠措施主要集中于东部的经济特区、经济开放区、经济技术开发区等,设立在这些区域内的企业在所得税方面享受优惠税率、定期减免税等优惠政策。尽管国家对老、少、边、穷地区和民族自治地区也规定有定期减免企业所得税的优惠,对西部的外商投资企业也给予了种种优惠,但无论从优惠的力度还是实际的执行效果来看,都明显不及东部地区。

(2)税收优惠未能充分体现产业政策,不利于西部地区产业结构和经济结构的调整。我国的税收优惠从结构上看包括行业性优惠和区域性两种,行业性优惠主要是对高新技术产业、第三产业、社会福利事业等提供减免税优惠,这些优惠政策中有相当一部分是扶持性的,有些实质上是为弥补财政经费不足而通过减免税的方式给予某些领域支持,并不具备激励作用,更不能体现产业结构的要求。而区域性优惠按所在区域和资金来源给予优惠,难以避免地造成投资者注重优惠效应而忽视产业投资方向。虽然自2000年开始,国家对西部地区新办的交通、电力、水利等企业给予了一定的所得税优惠,但由于西部投资风险大,优惠的力度不够,西部地区产业失衡的矛盾未能缓解。

(3)税收优惠方式直接化、单一化。现行税收优惠主要以直接优惠为主,多集中在降低税率、减税、免税等几个方面,而加速折旧、投资抵免等间接优惠方法运用较少。与直接优惠相比,间接优惠不以有税负为前提,不对企业形成的既有利润给予优惠,而侧重于减少企业投资过程中的风险,更有利于促进对资金密集型和技术密集型项目的投资。因此,在区域开发的过程中,间接优惠方式比直接优惠方式更能有效地实现区域政策和产业政策的调控目标。而我国现行以直接优惠为主的优惠方式显然对投资规模大、经营周期长、见效慢的西部地区需要迫切发展的能源、交通、通信等基础设施建设以及高新技术产业等不利,使得优惠政策运用的效果不明显。

四、促进我国区域经济协调发展的税收政策建议

1.改革现有税制中不利于中西部经济发展的税收政策

(1)改革现行资源税。由于我国资源大都分布在中西部地区,改进完善资源税对这些地区经济发展有着十分重要的意义。对中西部地区而言,通过资源税增加财政收入应该是其主要目的,要实现增加财政收入的目的,就必须有合适的机制保证中西部地区在资源提供给东部地区的过程中能够进行税负转嫁。这也是促进西部地区发展的一个税收政策支持。因此,完善现行资源税,一方面要扩大征税范围,将水资源、森林资源和草资源纳入征税范围,并逐步将其他资源纳入其中。另一方面要采取从价定率征收的办法,通过提高税率来影响资源品的价格,增加地方财政收入,同时很好地发挥税收的杠杆调节作用。

(2)完善个人所得税。个人所得税是一个直接调节个人收入分配的税种,是运用税收手段促进人才流动的主要政策措施。发展中西部地区经济离不开人才,因此,可以采取提高中西部地区个人所得税免征额的办法,吸引人才流向中西部地区,至于由此而引起的中西部地区财政收入的减少可以通过财政转移支付的手段给予支持和鼓励。

(3)开征社会保障税。为产业结构调整的顺利推进,在建立统一、规范、高效、完善的社会保障制度体系的同时,为保证社会保障的资金来源,应征社会保障税。设立基本养老金、事业和医疗三个项目,实行国家、社会、个人共同合理分担,个体劳动者等由自己负担,计税依据为工资、薪金所得,保持现有负担水平。

2.实行有利于中西部地区经济发展的税收优惠政策

国外经验表明,税收优惠是促进区域经济协调发展的重要措施,许多发达国家和发展中国家为了鼓励对外贸易和外商投资,采取多种优惠措施促进不发达地区的经济发展。而当前我国地区性税收优惠政策在促进区域经济的协调发展方面还存在许多不足,必须加以完善。

(1)分步骤取消东部地区税收优惠政策,逐步引导外资向中西部地区转移。中西部地区与东部地区发展差距扩大的原因很多,但重要原因之一是国家对东部沿海地区的政策倾斜,尤其是税收的减免政策。当前,面对东部与中西部发展差距的扩大,继续保留这种倾斜政策,显然不够公平。何况东部沿海地区已经出现了经济增长点的集聚效应,具备了自我扩张的能力。延续税收政策就会使可扩散的工业项目继续滞留下来,约束了富裕地区向落后地区的扩散与辐射功能。在完善和改革现有财税体制时,应考虑逐步取消东部地区的税收优惠政策,为中西部地区争取更多机会均等的发展环境,在税种和税率的调整和设立时,体现有利于区域经济协调发展、有利于缩小东西部发展差距的政策措施。

(2)对中西部外资企业给予更优惠的税收政策,吸引外资投向中西部地区。当前要充分认识到税收优惠政策与外资企业投资意向的关系,外资企业的投资地点绝大部分选择在东部地区,重要的一点是东部地区相比较中西部地区而言,实施了更优惠的税收政策措施,吸引了大量的外资选择东部而不是中西部。当前要吸引外资更倾向于投向中西部地区,就需要在中西部地区实施比东部地区更优惠的税收政策,而不仅仅是享受东部地区同等的税收优惠政策。

(3)将现有仅适用于特定区域的有利于引导技术进步、投资达到规模效益的项目及基础设施建设项目的优惠政策扩大到各个地区,加大东西部地区的经济合作,鼓励企业联营、兼并和向西部地区转移。

3.地区税收政策应与产业政策相结合

(1)对于投资规模大、外部效应强、从事基础设施的产业项目,如农业新技术、农业综合开发项目,高新技术项目以及国家鼓励发展的其他产业和项目,采取较优惠的税收措施,加大优惠力度,从而引导投资方向,促进产业结构升级。可以给予这些产业项目比二免三减半更优惠的所得税政策,还可以采取加速折旧、再投资退税、投资抵免等间接优惠方式加以支持。

(2)鼓励资源的保护性开发。资源丰富是西部地区的一大优势,因此西部税收优惠应有利于发展自然资源密集型产业,即资源采掘工业和加工工业,促进资源丰富的西部和民族地区加快发展。对从事资源性开发的企业在所得税上给予优惠,可实行优惠税率、减免税、加速折旧、再投资退税、较宽的税前扣除等措施。

(3)鼓励第三产业的发展。第三产业发展滞后是制约西部经济发展的重要因素。目前对属于第三产业的旅游业、保险业等征收的营业税税率偏高,既不利于第三产业的发展,更不利于西部开发战略的实施。建议降低中西部地区旅游业、咨询业、保险业等第三产业的税率,对中西部旅游风景区自然景观旅游业在起步阶段实行低税或免税政策。

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