浅析城乡一体化进程中的户籍制度

【摘 要】户籍制度最早源于商朝，是对人口进行登记的制度。今天中国现行的户籍制度经历了三个阶段的发展，主要是对人口进行管理。但现行户籍制度却导致了城乡二元机制的产生，使得城乡之间划分了明显的界限，本文针对现行户籍制度存在的问题进行分析后，针对存在的问题提出解决措施，以完善我国现有的户籍制度。

【关键词】城乡一体化；户籍制度

一、 户籍制度的历史沿革

最初的户籍制度主要包括两方面的内容：登记制度和管理制度。据甲骨文记载，商王朝已开始实行人口登记制度，主要是用于临时征集兵员的记载。建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，自由迁徙期。这个阶段着重户籍的登记管理职能，这时的户籍管理政策最主要的目的在于对人口居住地点与基本信息的登记上面，并不涉及公民的自由迁徙与利益权利的分配等问题。第二阶段，1958年～1978年，严格控制期。在这个阶段着重户籍在限定人口自由流动方面的功能，其中最主要的是针对人口的乡城流动行为进行严格的约束与规制。第三阶段，1978年以后，半开放期。这个阶段着重在相关的利益分配方面，主要涉及诸如就业、教育、住房、医疗、社会保障等与公民切身利益相关的诸多福利权益与户口之间的联系。

二、现行城乡户籍制度存在的弊端

（一）城乡户籍制度加重了农民的负担

建国初期，从事农业生产的劳动者享受基于土地产生的农副产品的利益；从事工业的劳动者则享有政府给与的特殊补贴：住房补贴、医疗补贴等等。经济体制的转轨使得农民的经济收入低于城市中从事工、商业人口的收入。在同等的条件下，农民要承担的不仅是维持日常生活的开支及耕种的投资，还要承担住房、医疗及子女教育的费用，使得农民苦不堪言。党的十六大以来，中央出台了一系列惠农的政策，使得农民的收入有了明显增长。但这远远不能弥补农村与城市之间的经济差距。通过对农民的调查显示：“44.3%的农村居民有过无法维持基本生活的情况，主要是由于子女上学支出过大、家中有人患重大疾病、收入来源单一。在农民的每年支出中，教育支出 5000 元以上占到23.3%，在10000元以上在10%；医疗支出1000元以上占30%，5000 元以上占 3.3%。”

（二）城乡户籍制度阻碍了人力资源的合理配置，造成了人口统计失实

城乡二元户籍制度对于人口的流动实行事前登记原则，即公民需要在迁移之前，到当地公安机关办理相关手续。户籍制度种种的限制使得人才的流通与市场的需求出现矛盾，人力资源不能得到有效的配置，进而加大部门间、城市间的差距。加之，人口的频繁流动使得统计工作面临挑战。据 2000 年第 5次人口普查统计：“在 1995―2000 年有 1.2759 亿人口改变了常住地，占总人口的 10.3%；离开户口登记地半年以上的所谓暂住人口也达1.4439 亿，占总人口的 11.6%。与 1995 年 1%的人口抽样调查的推算结果相比，暂住人口总数在 5 年中增加了 140%。”3 很多地方为了便于管理，因此对流动人口采用“暂住证”进行登记。但这很容易出现多报、漏报、瞒报、拒报的情形，使得人户分离现象严重，造成流动人口底数不清，给我国的人口统计工作带来严峻考验。

（三）城乡户籍制度分化了公民的身份

传统的户籍管理派生出地方城镇户口、蓝印户口、居住证户口等形式，户口成为社会身份和社会地位的象征。公民从出生就被烙上不同的身份，长时间被赋予不同的地位、待遇、权利和义务。二元户籍制度阻隔在城乡之间，成为了以牺牲农业和农民利益为代价发展工业的保护伞，同时造成了农业人口与非农业人口在政治、经济、文化等的差距。

（四）大城市的户口成为权钱交易的标的

我国的户籍涉及的利益差异使得城市户口―特别是经济较好的大城市的户口成为交易的商品。根据第五次人口普查的数据显示，我国 1.21 亿的迁移人口中已有 9000 万左右迁移到城市，大约 8500 万是从农村到城市的迁移，并且这个数据还在不断增长。其中不乏以非正常渠道换取的城镇户口。在一些大城市这已经是公开的秘密：当事人委托有指标的单位向人事局提出指标申请，并与其签订劳动合同最后以违约金的形式进行交易。不难看出，多数人为了享有大城市人同样的待遇和条件，不惜花费高昂的代价办理大城市户口。买卖户口成为当前社会的顽疾，同时更容易诱发权钱交易的犯罪。

三、完善户籍制度的对策与建议

（一）改革户籍管理体制

现行的户籍管理主要是通过户籍登记完成。其中最重要的登记凭证为居民户口薄。居民户口薄中所登记的内容主要涉及姓名、性别、民族、出生地、出生日期、籍贯、、身份证编号、身高、血型、文化程度、婚姻状况、兵役状况、职业、户口迁徙情况等方面的信息。这些信息仅仅只能反映公民个人的基本身份信息，但是对于医疗保障、纳税、住房、犯罪记录等其他社会信息就完全没有涉及到。这并不能非常完善的去对公民进行最行之有效的管理。因此，在对现行户籍制度进行改革的时候，我们建议由国务院授权，公安部牵头劳动和社会保障部、卫生部、工商总局、税务总局、建设部、国土资源局，以身份证号码为载体实现户籍信息与劳动和社会保障、医疗保障、经商办企业、纳税信息、住房土地信息等有关公民个人信息的对接与整合，并且实现全国联网。这样公安机关可以完善对居民各项情况的监管。

（二）放开户籍迁徙限制

明确价值取向，原则上承认公民享有迁徙自由，并放开夫妻投靠、父母子女间投靠等正常的投靠性迁徙，一律准予随迁到城市落户。取消过去乡―城户籍迁徙须事先审批的做法，按照各国通行做法改为户籍准入制，即先发生一定的户籍法律事实，然后依法登记户籍。应转变过去人口办下达指标、公安等部门在指标范围内严格审批控制的做法，变暗箱操作为公开调控，变人为操控为法定准入，进一步推行法治、保障人权。现阶段，不宜采取形形的以购房、投资、税收、人才等为标准的城市户籍准入制，建议采取按合法固定的居所、稳定的职业和收入来源及常住的愿望（居住满一定年限）三者相结合的方式确定，对符合条件的进城农村人口一律登记为该市居民，享有市民待遇。待条件成熟后，在境内实现完全的迁徙自由，即按照公民的住所登记户籍并确定户籍地，并享有当地合法居民同等的待遇。

（三）城市人口的依法合理控制

由于我国地区、城乡之间的差异，放开户籍制度可能在短期内引发农村人口集中流向城市，因此适当的限制和管理是必要的。城市户籍准入制度在于综合运用法律、经济、行政的方式进行调控，其中，在城市拥有合法固定居所是在城市落户的前提和基础，拥有稳定的职业和收入来源是在城市生活的经济条件，在城市居住满一定年限反映了真实落户的主观愿望，由此可避免大部分非理性流动。同时，考虑到城市的不同规模和重要程度，准入制度中居住年限应有所（下转第181页）（上接第182页）区别：首先，人口在50万以下的小城市及县以下（含）小城镇一律放开户籍，无居住年限限制；其次，人口在50万至100万的中等城市，需居住满l至3年。第三，人口在100万至200万的大城市，需居住满3至5年。第四，人口在200万至500万的大城市或省会城市、国务院批准的较大市，需居住满5至7年。第五，人口在500万以上的特大城市，需居住满7至10年。具体年限由所在省（直辖市、自治区）或该市人大立法确定，报全国人大常委会和国务院备案。

（四）鼓励、引导人口的反梯度流

“反梯度流”是指我国人口从经济发达的东南沿海地区、中部地区向欠发达的西部地区流动。我国是一个人口大国，东部、中部约一半国土上居住着全国90%以上的人口，而西部只居住了不到10%的人口。从资源上看，东部、中部地区除了平原、丘陵的耕地资源较好外，矿产、能源、水利、林牧业等资源远比不上西部地区。因此，政府应加强西部大开发，重点在产业布局、基础建设、土地承包、创业发展等方面出台更具吸引力的政策法律。加快西部地区综合性大城市建设，并带动一批新兴中小城市的发展。积极鼓励、引导公民“反梯度流”，为西部地区聚集人才和劳动力资源，实现人口迁徙推动西部地区经济增长、社会发展的目标。逐步消除地区间差异，合理我国人口的空间布局，为实现真正意义上的自由迁徙奠定基础。

参考文献：

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