浅析中国户籍制度改革

摘 要 中国于1985颁布《户口登记条例》，确立了一整套户籍管理制度。这一计划经济体制下建立的户籍制度，带有明显的“城乡二元特征”。与城市居民相比，农村居民的收入和消费水平、享受的公共服务和社会保障存在着较大差距。

随着中国经济的飞速发展，为了适应社会发展的需要，各地对户籍管理制度改革，做了很多尝试：一些地方统一了城乡户口登记制度，统称居民户口；一些地方放宽了农业户口转为非农业户口的条件限制；一些地方将农村地区居民统一转为非农业户口，实行城市化管理。但这些做法并未如人们预想的那样受到城乡居民的普遍认可，大量农村户籍居民对转为城镇户籍不热心。从全国来看，户籍制度改革并没有实质的成效。

一、现通过分析户籍制度中的主要问题来把握户籍制度改革的关键因素

（一）户籍制度改革针对流动人口带来的各种相关问题。

就中国的特殊国情而言，流动人口一般是指在一定时期内活动范围跨越一定地域界限，并且户口没有发生迁移的人口。改革开放以来，中国流动人口数量不断增长。人口流动的基本方向是由农村流向城市，流动人口的主体是农村流向城市的人口。由于户籍制度与公民权利和福利密切联系在一起，在流动人口快速增长的环境下，户籍制度改革的滞后使得流动人口的各种权利难以得到有效保障，流动人口与非流动人口在各方面存在不平等。

在劳动权方面，很多地方在对流动人口就业、收入、劳动条件等方面的不平等。长期以来，城市劳动市场存在对流动人口就业的排斥机制，就业难、就业环境差，一直是流动人口面临的大问题。现在，一些城市仍然采取干预措施，限制企事业单位对外来劳动力的使用，特别是在一些与本地劳动力相竞争的岗位上，这种问题更加突出。户籍状况成为城市劳动力市场的准入标准。

在公共服务方面，流动人口在子女教育、医疗卫生、社会福利等方面，几乎都被排斥在城市公共服务系统之外。在流动人口子女教育方面，由于户籍的限制，部分流动儿童接受义务教育的权利得不到保障。许多公立学校不接受非本地户籍的学生，或者公立学校另设高昂学费抵制这些非本地户籍的学生。在医疗卫生方面，面向流动人口的医疗服务相当薄弱。大多数流动人口无法承受城市医院高昂的医疗费用，生病时跟本不去医院。

在政治参与方面，同区的流动人口与非流动人口差异很大。户籍制度改革的滞后对流动人口政治参与的方式和渠道形成了相当大约束。从社会结构层面上看，中国二元社会结构在流动人口大规模涌现的环境下，导致了社会结构的多元化，使得流动人口基本无法进行整治参与；从流动人口自身因素看，这一群体无论参与原户籍所在地的政治活动，还是参与现居住地的政治活动，都要付出比人户一致人口多出几倍的成本，从而也限制了他们的政治参与活动。

（二）过分强调城市化作为户籍制度改革的目标。

中国的户籍制度改革一开始就与城市化进程紧密联系在一起。以城市化为目标的出发点的户籍制度改革，会因为各个城市的经济发展不同，户籍制度改革主要是对外来人口取消户籍限制，从而使其享受相同的公共福利。如果该城市的人均公共福利初始水平较低，外来人口加入户籍后对公共福利的摊薄效应也就较为有限，那么地方政府为获得外来人力资本促进经济增长的好处，将趋向于不断降低户籍门槛。这会激励外来人口的流入，将进一步导致人均公共福利下降，这一过程将一直持续到城市户籍对外来人口不再有吸引力。相反，人均公共福利初始水平足够高的大城市则可能倾向于不断提高户籍门槛，这一过程会一直持续到外来人的流入下降达不再使城市人均公共福利降低时才能停止，此时城市户籍门槛也将趋于稳定。

真正实现城市化取消户籍限制只能是那些人均公共福利初始水平较低的中小城市，而就那些人均公共福利初始水平较高的大城市而言，取消户籍限制不但不会消失，反而会最终稳定在一个相当高的户籍限制水平上。城市化只是针对外来人口取消户籍限制，从而使其享有平等的公共福利。而在现实中既有从城市到农村的迁移，也有农村之间的迁移，还有从农村人口就地城市化的现象。因此，将城市化作为户籍改革的目标，是将复杂的问题简单化，并不是户籍制度改革的根本目的。实现公民迁徙自由、迁徙平等的权力才是户籍制度改革的最终目的。

（三）不同区域要实施有差异的户籍改革政策。

从整体来说，东部与西部地区的改革方式就有很大的不同，户籍制度改革应该从西部地区首先放宽。因为西部地区城镇化程度较低，居民分别比较分散，放宽农村居民加入城市户口的限制，可促进生产要素的流动，加快城镇化建设。最主要的是因为，西部地区农村居民城镇化所需支付的公共服务和管理的费用相对较低。2006年1月，红河州已经实行新的户籍政策：州域范围内的公民迁徙自由。成都市也率先在全国试点户籍新政策，成都未来将不存在农村户口和城市户口之分。取消户籍限制，从小城市入手，逐渐过渡到大中城市，应该根据各自的条件区别对待，要给予充分的时间准备。

二、分析成都户籍制度改革的特点

成都户籍制度改革，较以往的户籍制度改革有如下特点：

（一）在成都此次户籍制度改革中，除了提出建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，破除长期附着在户籍上的城乡权利不平等外，还特别明确：农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地承保经营权、林地承包经营权等原有利益为代价。

（二）成都此次户籍制度改革提出了实现城乡居民自由迁徙的具体路径，明确了城市居民下乡的迁徙自由，首次实现城乡双向自由迁徙。这一点体现了城乡居民的双向利益。成都此次户籍制度改革，在住房保障、社会保险、就业、政治权利和民主管理权利等方面强调了城乡平等。

通过分析户籍制度改革各种问题和观察成都户籍制度改革的实际案例，可以得出，户籍制度改革的本质，并不是解决城市化的问题，也不是平衡城乡间利益的问题，而是以保障民生为前提，为公民创造迁徙自由和保障公民在迁徙过程中的各种权利的条件，是一个逐渐完善而又不断发展的过程。