论信息技术对公共管理的监督与制约

摘 要：公共管理的过程也就是公共权力的运行过程，通过将信息技术嵌入公共管理运行过程，具备增强权力执行刚性、权力监督实时性和权力制约效能的优势，但同时也受到信息技术自身的局限以及现实政治生态的制约。深入分析信息技术对公共管理过程监督的优势与局限性，对于提升我国公共管理监督与制约体系的社会整体水平有重要的现实意义。

关键词：信息技术；权力制约；发展路径

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）01-0033-02

随着信息技术以其独特的优势日益渗透和嵌入现代公共管理过程之中，信息技术与公共权力的结合也越来越成为现代社会公共权力运行的一种趋势，以技术来制约公共权力越来越成为权力制约体系中不可或缺的重要路径。将公共管理监督建立在信息技术平台之上，将会极大地增强权力监督和制约的约束力与效能。

一、信息技术对于公共管理监督与制约的优势

“信息技术主要是指利用计算机、网络和现代通信手段获取信息、传递信息、存储信息、处理信息、显示信息和分配信息的相关技术。”具有信息传输数字化、网络共享化、快速高效化和数字智能化等特点，对公共管理过程监督与制约的优势主要表现在以下三个方面：首先，信息技术有助于压缩和整合行政管理层级，提升信息技术对权力制约的效能。正如约翰·奈斯比特所说：“计算机将摧毁政治领域的金字塔。……有了计算机帮助，我们可以采用平行联系的方法重新设计我们的组织结构。”表现在纵向层面，战略层和操作层的直接互动导致中间行政层级的减少，也就意味着权力的委托者和者之间的信息往来距离的缩短，加快了政府及社会对腐败的反应能力。表现在横向层面，通过信息技术合理划分和科学配置各部门的权力和职责，有效防范权力过度集中带来的风险。其次，信息技术有助于压缩自由裁量权，增强权力执行的刚性。信息技术可将政务管理流程纳入计算机程序之中，权力的“线上运行”有利于实现权力行使的透明化和格式化，从而消除权力独断的机会，能最大限度地保证业务操作和制度执行的刚性，大大压缩“暗箱操作”和权力滥用、私用的空间。再次，信息技术有助于提升公共权力运行的透明度，实现权力监督的实时性。通过将信息技术嵌入到公共管理运行过程的各个环节，可以打破信息资源被权力拥有者垄断与控制，增强信息的共享与快速传递，并通过大量信息数据在系统之间高速传递和相互印证，进行实时监控和有效预警，从而使监督关口前移，将违法违规行为扼杀在萌芽状态；同时还有助于社会公众和有关监察部门借助信息技术随时把握公共管理过程的动态。既可以防止政府管理人员利用信息垄断搞权钱交易或暗箱操作，也会大大提高权力腐败行为被发现的概率和可能性。

二、信息技术对公共管理监督与制约的局限性

受自身缺陷和现实因素的影响，运用信息技术来监督与制约公共管理仍然存在一定的局限性。

第一，信息技术本身所面临的刚性与灵活性、公开性与保密性和后台程序造成的权力垄断难题。具体说来，首先，信息技术虽然可增强权力执行的刚性，但技术手段的适应与更新具有一定的时滞性，这样就可能会导致信息技术规范化的优势在不断变化的问题面前转变为劣势。技术的刚性虽然排除了人为因素的干扰，但也恰恰失去了人所特有的灵活性和能动性。其次，政府在利用促进信息公开的同时对人们的隐私权产生威胁。美国新闻杂志福布斯警告读者，在线监控以及对电子网络中的数据追踪的能力能够很方便地获取个人的私密信息。这种威胁扩展到个人领域以外，将会影响到公众的自由。“监视技术将使人们变得无处可藏，……使我们所有的人成为国家的奴隶”。再次，由于信息技术运行的“后台程序”几乎不受公众制衡与监督，就会使拥有这样资源的人与机构就拥有了一种对于公众的强制手段和“暴力”工具。从而使“拥有这样权力的行为体在参与社会或经济活动时自然就成为居高临下的、有着最终决定权的参与者，而其他游戏者只能以陪衬者的身份存在”。

第二，信息技术监督与制约公共管理面临的现实经济、政治等社会条件的制约。首先，信息技术的研发与运用必须考虑地方的经济承受能力。正如罗伯特·克利特加德所说：反腐败也会付出可观的社会成本和代价，“反腐败斗争也可能由于搞过了头而造成巨大的财政开支”。目前我国运用行政审批电子监察系统的主要集中在深圳、杭州、青岛等经济发达的地区，而广大经济欠发达的地区由于受地方财力的限制而望而却步。其次，信息技术的采用与否往往取决于官僚的立场。“官僚选择的总体倾向是试图保持自己的权利，运用信息技术巩固现存制度，强化既得利益。选择什么样的技术功能，以及让这种功能发挥到什么样的程度，都离不开这个大前提。”正因为信息技术的使用将会影响先有的管理体制和权力利益，使得我国目前出现了政府机构内部信息共享与整合不够，具有先进功能的电子监察设备出现闲置不用甚至虚假运行情况，信息技术对公共管理过程监督的深度还不够。再次，行政人员的技术素质与道德素质，也将在很大程度上影响信息技术对权力制约的效能，因为腐败机会将会从不具备电脑技能的人转移到具备电脑技术的人身上。

三、信息技术监督与制约公共管理的方法与路径

第一，保障政务信息公开与发展电子政务，增强权力运行的透明性。“公开是原则，不公开是例外”。国外如美国、英国、新加坡等国家，率先推出部级数据共享平台Data.gov，使社会公众能够与政府共享数据资源；西方国家普遍采用的网上审批、电子招标与采购，以电子化的方式将政府行为暴露在公众的视野里，提高了政府政务的透明度。对我国来说，首先需要做的就是加强政府上网工程建设，使信息能够及时更新并有实效；还可以利用信息技术建设专门的业务管理信息系统，方便人们对行政管理过程进行全面了解和监督；有经济实力的地区应积极建设如“行政审批电子监察系统”等智能化电子监管平台，对公共资源交易、公共资金使用、公共权力运行等重点领域和土地出让、建设工程、政府采购等关键环节，实施动态预警和实时监控。

第二，建设信息共享网络与推广电子智能技术，增强公共管理监督的协同性和整体功效。西方发达国家目前运用信息技术与金融实名制、公民纳税、家庭财产申报等制度相结合，建立全国联网的信息化平台，有效监控公职人员尤其是政府官员的存款、纳税、家庭财产状况。越南反贪局的“反贪数据库”和美国的“国家犯罪信息中心”对从事公共管理的行政人员也起到一定的制约作用。对于我国来说，实践中可充分借鉴国外的做法，依托电子信息技术，将各类执法机关系统与金融、民政、通讯移动网络、新闻媒体和出入境系统等紧密联在一起，形成一个以纪检监察系统为中心的信息共享网络。同时推广智能卡和电子货币技术，将智能卡（信用卡）发展成为个人与社会的全面信息凭证，并对公务员收入和消费采用电子支付方式，有效地把握公职人员的消费、资金流向甚至行踪，以加强对公务员的实时控制。

第三，建设社会舆论监督电子平台，加强民众网络监督力度。信息网络技术为民众进行社会监督提供了便捷而有效的工具。国外如韩国推行“公众监查系统”和印度中央警戒委员会创办的“贪官榜”网站有助于公民直接监督政府官员及其行为。对我国来说，借助信息技术，可建设集受理投诉及反馈、反腐舆情监控、互动质询等多种功能于一体的社会舆论电子平台。通过建立“网络档案管理”系统，把群众对干部的举报，以及廉政档案信息管理电子化、网络化；通过建设“网络廉情预警”系统，加强对网络反腐舆情的跟踪监控，提高反腐败工作的前瞻性、预警性。通过构建空中、网络、电视等多媒体服务平台，接受群众咨询、听取群众意见。

第四，进一步完善信息技术运行的生态环境，全面提升其对公共管理制约的效能。首先，经济上针对地区经济社会发展水平的差异和“科技鸿沟”，有必要对欠发达地区提供必要的财政倾斜和建立相应的援助机制，从而避免软件开发造成的资金浪费，提升欠发达地区管理信息化水平。其次，需要提升各种制度反腐的威力和增强利用信息技术制约权力的决心。西方发达国家运用信息技术制约权力比较成功的经验之一就是使权力运行置于双重程序和规则的监管之下，即完善的制度程序和规则和由机器和软件运行所形成的程序和规则。政府高层的决心和意志同样十分重要，因为技术再发达，其对权力制约的意义和作用也仅仅是工具性的。由于信息技术的运用势必会打破原有的利益结构，甚至会导致既得利益者的强力抵制，信息技术在权力制约中能够运用到何种层面和领域中，在于政府高层的决心而不在技术本身。因此，中央政府应大胆进行尝试，使信息技术对权力制约的领域和层次向更深入的方向发展。再次，民主的政治文化、公民社会的发展和公务人员的素质也是制约信息技术对权力制约效能发挥的重要因素，都需要我们在加强信息技术建设的同时不断培育和强化，才能全面提升信息技术对公共管理制约的效能。

参考文献

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[6] 陶文昭.电子政府研究[M].商务印书馆，2005：54.

基金项目：教育部人文社会科学青年项目“民主技术与当代中国民主政治发展研究”（项目编号：10YJC810044）。

作者简介：王海稳（1976-），男，河南桐柏人，杭州电子科技大学马克思主义学院副教授，中央编译局博士后，研究方向：民主技术与当代中国政治；程文婷（1981-），女，杭州电子科技大学助理研究员。