高等教育成本分担与学费政策问题

［关键词］高等教育；成本分担；学费政策

一 、 高等教育成本的概念框架

（一）高等教育成本的内涵

高等教育活动是一种特殊产品的生产过程和教育资源的耗费过程。高等教育成本是受教育者接受高等教育服务所耗费教育资源价值的总和，它是衡量高校教育资源是否有效使用的尺度和确定财政拨款额度和学费标准的重要依据。高等教育成本不等同于一般产品生产成本，它有其自身的特点：

1．高等教育成本补偿的多元性。高等教育是一种具有巨大积极外部效应的准公共产品，高等教育活动满足了多个投资者的需要，受益人包括受教育者本人及家庭、国家、企业、社会等，高等教育成本应由这些受益主体分担。从教育经济学的角度来讲，高等教育产出的是人力资本，具有私人产品和公共产品两种属性。这一性质决定了其收益主体是多元的，应当谁受益谁负担。从经济发展角度讲，人力资本是构成一个国家财富的基础，一个国家如果不能增进本国人民的知识和技能，并加以有效利用，它就不可能促进其经济发展和社会进步。[１]所以无论从高等教育的社会外溢福利效应，还是对促进经济发展作用的角度考虑，政府都应分担一部分高等教育成本。从私人产品属性考虑，学生上大学学到了知识和技能，能给个人带来收益，知识和技能的生产也需要成本，这种成本应该由获得知识的人承担。因此，学生个人应分担一部分高等教育成本。

2．高等教育成本与收益在时间上的不一致性。高等教育活动周期的长期性决定了高等教育投资不可能立见成效，往往要等到大学生毕业后的相当时间内逐步发挥效用。一般而言，大学生毕业就业后8―15年，高等教育投资效用才可能达到最佳值，并在20―30年内持续发挥效用。

3．高等教育成本的递增性。物质生产领域的产品生产成本，随着科技的创新、管理水平的提高、生产力的进步，分摊到单位产品的生产成本呈递减趋势。而高等教育为保证教育的质量，一方面，随着教学内容的不断丰富、现代化的教学手段和设备设施的广泛应用，所消耗的物力、财力就不断增加；另一方面，高等学校是人才密集的地方，随着人才市场的激烈竞争，高校的人力资本成本也不断上升；再加上物价上涨因素的影响等刚性支出，必然使高等教育成本呈递增趋势。[２]

（二）高等教育成本的分类和构成

高等教育成本按支付主体可分高等教育学校成本和高等教育个人成本。高等教育学校成本是指高校按照一定的教育服务标准在一定时期内因进行教育活动所耗费教育资源的价值，简称高校成本。其表现形式有高校总成本和高校单位成本。目前我国高校成本项目还没有统一的规定，根据高等教育成本的特点和管理的要求，可以设置教学和管理费用、土地使用权费、固定资产和仪器设备更新折旧费用、工资费用、社保费用、图书资料费用、公共条件和服务费用、学生直接费用、其他费用等九个项目。高校单位成本有高校生均成本、高校学时成本和高校学分成本等形式。高校单位成本在不同科类、不同层次、不同专业、不同时期、不同地区是有明显差异的，应分别计算。某高校单位成本与全国或地区高校单位平均成本比较可以衡量某高校的管理水平，全国或地区高校单位平均成本也是政府确定财政生均基本拨款的重要指标。高等教育个人成本是指受教育者的家庭及个人为其接受高等教育而支付的各项费用之和，也叫私人成本。它包括直接成本和间接成本两个方面。高等教育个人直接成本是指受教育者在大学期间直接支付的费用，包括学费、住宿费、书籍及用具费、生活费用差额和其他费用。高等教育个人间接成本是指受教育者已具备劳动能力因上大学而未参加工作所放弃的收入，也叫机会成本。高等教育个人成本主要计算直接成本。[３]

二、建立科学的高等教育成本分担体系

（一） 高等教育成本分担的依据

1． 高等教育的准公共产品性质和受益原则决定了高等教育成本由各受益主体分担。要保证所有学生享受高等教育的机会均等，最理想的办法是有政府免费提供高等教育，但这在现实中越来越缺乏可行性。早在1986年，美国纽约大学校长、经济学家布鲁斯・约翰斯顿出版了《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书，提出了著名的成本分担和补偿理论，即由政府、企业、学生、学生家长、高校和社会共同分担高等教育成本，并由高等教育受益方根据各自收益的高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。①

2．我国的教育发展目标和实际国情要求进行高等教育成本分担。我国的教育发展目标及发展趋势，已使高等教育由以前的精英教育变为大众教育。各类大学在校生人数快速增长，从1998年 780万人增加到2006年 2500 万人，毛入学率从1998年的9．8%上升至2006年的22%，高等教育迈进了大众化阶段。根据预测，到2020年各类大学在校生人数达到3400万人左右，毛入学率达到40%左右。再加上高等教育单位成本的不断递增，这使我国教育开支巨大，高等教育经费短缺现象将更加严重。在这种情况下，只依靠政府财政投入，己经不能满足迅速发展的高等教育的需求了。高等教育严重的财政危机，必然要求在政府、受教育者个人和社会各方面之间建立合理的高等教育成本分担机制。[４]

3．为进一步提高高等教育资源的利用效率要求进行高等教育成本分担。目前，我国高等学校在办学经费方面存在两大问题：一是经费严重不足；二是浪费严重。从高校来讲，高等教育投资体制长期以来是政府投资为主，再加上教育资源使用效率的监督考核机制不健全，教育资源的使用效率不高，出现浪费严重的现象。实行高等教育成本合理分担后，学生及家庭、社会各方面更加关注高等学校的办学质量和效益，促使高等学校不断增强以学生为本，办“让人民满意的教育”的理念；不断加强管理，树立成本意识，优化教育资源配置，节约使用资金。从学生个人来讲，也因交费读书而更加珍惜到高校学习的机会，主动用功学习，为提高教学资源的利用效率创造了前提条件。

4．从我国居民分担能力分析看，个人对高等教育成本分担具备一定可行性。

改革开放后，我国城乡居民的收入显著提高。 1995年城镇居民人均可支配收入为4289元，2006年增加到11759元。农村居民人均纯收入从2002年的2476元增加到2006年的3587元。②2000年，世界劳动年龄人口平均负担系数为61．5%，中国劳动年龄人口平均负担系数为48．6%。由此可见，大多数家庭已具备了一定的负担能力。

（二）高等教育成本在社会和个人之间进行合理分担的原则

1．受益原则。即根据社会和个人从高等教育中受益的大小来确定各自分担高等教育成本的份额。凡得到高等教育收益的各方，都要分担高等教育成本。收益多者多承担，收益少者少承担。这是经济公平的客观要求。但是，高等教育收益计量、分配存在一定的模糊性，要进行精确量化和货币计量有一定困难，只能根据相关资料对社会和个人的直接收益进行计算。

2．能力原则。即根据受教育者家庭及个人对高等教育成本的分担能力作为确定高等教育成本分担标准的依据。对发展中国家的个人来说，在个人成本分担能力普遍较低，高等教育的个人收益普遍较高的情况下，为了保证高等教育的发展，按能力原则确定成本分担标准应该说是比较科学的选择。这样既有利于促进教育公平，实现高等教育机会均等，又不会因个人对高等教育成本分担能力的过低而制约高等教育的发展。

由于我国二元经济结构，东西区域差异，行业资源分配不合理等，造成城乡不同地区和不同行业居民收入差距较大，贫富悬殊问题严重。因此，高等教育成本分担应是谁的财产和收入多，就多分担；谁的财产和收入少，就少分担，这是社会公平的客观要求。

（三）建立和完善高等教育成本合理分担的机制和途径

1．政府是高等教育成本的主要分担者。。国家和社会是高等教育最大的受益者，政府应分担高等教育成本的主要部分，这也是世界各国的基本经验。目前，我国的政府分担额度应占高等教育学校平均成本的50%以上。政府可以通过财政拨款、提供教学用优惠地价、减免税收、制定鼓励投资高等教育的优惠政策等分担高等教育成本。

2．受教育者个人及家庭是高等教育成本的重要分担者。我国的个人分担平均额度，目前应占高等教育学校平均成本的25%―35%。具体到每个受教育者个人及家庭分担其接受高等教育成本的额度，应制定科学合理的学费政策。由于高等教育成本呈上升趋势，而政府分担高等教育成本比例逐渐降低的现实，随着个人分担能力的增强，受教育者个人及家庭分担其接受高等教育成本的额度也呈增长趋势。

3．高等学校应分担一部分高等教育成本。高等学校通过教育活动、校园经营、对社会服务等方式取得一定收入，应分担一部分高等教育成本。

4．社会企业和人士对高等学校的捐赠也是间接分担一部分高等教育成本的重要途径。

5．完善高校助学体系是高等教育成本分担机制有效运行的辅助工程。高校资助体系是实施高等教育成本分担政策的减震器，在目前个人分担比例较高的情况下，有必要发挥“减震器”的作用来缓减对家庭的影响，维持目前的高等教育成本个人高分担比例。我国目前高校助学体系包括奖学金、助学贷款、勤工俭学、困难补助或减免学费等，对我国高等教育成本分担机制有效运行和高校的稳定发展起到了积极的作用。[５]

三、制定科学合理的高校学费政策

（一）制定高校学费政策应考虑的因素

1．高校生均成本。高校生均成本是制定高校学费政策应考虑的基本因素。高校生均成本在不同时期、不同地区、不同层次、不同科类专业、不同办学水平是不同的。在制定高校学费政策时，应以同一时期某科类专业高校生均平均成本为基础，并考虑地区性差异等因素确定学费额度（一般为生均平均成本的25%―35%）。

2．学生及家庭支付能力。高等教育学费标准原则上应以居民家庭收人水平来确定，在制定学费政策时，要考虑各地区、各阶层的居民收人差异，特别要考虑农民、工人的实际收人水平。目前我国居民储蓄存款余额总量较大，但60%的存款在20%的人手中，农民、工人的存款所占比例较小。20%的家庭对高等教育学费承受力有余，20%的家庭基本能承受，另外60%的家庭承受力较低，目前在校的贫困生大多来自这60%的家庭。在设计学费标准时，必须考虑80%以上家庭的承受能力，避免出现接受高等教育机会的不公，一部分优秀人才在受高等教育之前就被淘汰，人力资本积累跟不上社会经济发展需要的情况。[６]

3．政府财政能力。地区的经济发展水平制约其财政支付能力，这直接影响到政府用于高等教育经费的多少。政府财政支付能力越强，用于高等教育的经费越多，学费标准就越低；反之，学费标准就越高。随着高校生均平均成本上升，高等教育规模的扩大，政府的财政能力有限，学费标准将随居民收入的增加而呈上升趋势。

4．高校学生资助体系的完善程度。从表面上看，高校学生资助体系与高校学费政策没有直接联系。实际上，通过助学贷款，学生获得了接受高等教育机会，又将学费压力转嫁于未来。学生及家庭通过对高等教育的预期收益，而增加就学的可能性，另一方面高校学生资助体系的完善程度也直接影响到高校学费标准、政府财政拨款额度与高等教育规模三要素的最佳均衡点的确定。

（二）计算高校学费标准

1．测算高校学费标准的“两个基数”。（1）计算高校生均平均成本基数。高校生均成本在不同时期、不同地区、不同层次、不同科类专业、不同办学水平是不同的。具体来说，中国的二元结构，地区发展存在的严重不平衡，不同地区高校因经济发展水平、物价水平、区域地理位置不同，高校生均成本不同；不同层次高校因教育层次（研、本、专、高职）的不同，高校生均成本不同；不同所有制（公办、民办）的高校生均成本不同 ；不同学科、专业、办学水平的差别等，高校生均成本也不同。应分别计算高校生均平均成本基数，这是一项很重要而复杂的工作。（2）计算全国各地居民上年收入基数。以县级为单位，按城镇和农村的上年人均收入统计数字分别计算。

2．计算全国各地居民交纳高校学费标准。全国各地大学生交纳高校学费标准根据受教育者家庭所在地城镇或农村居民上年人均收入基数和交纳学费系数计算，其最高限额一般为受教育者所在高校学科、专业生均平均成本的25%―35%。即：全国各地居民交纳高校学费标准＝受教育者家庭所在地城镇或农村居民上年人均收入基数×交纳学费系数

其中，交纳学费系数根据受教育者家庭所在地城镇或农村居民上年恩格尔系数、受教育者延期支付能力、高校学生资助体系的完善程度等因素确定，一般发展中国家为居民年均收入的15%―20%。

3．国家财政高等教育差额拨款额度的计算。若根据受教育者家庭所在地城镇或农村居民上年人均收入基数和交纳学费系数计算出来的学费标准低于受教育者所在高校学科、专业生均平均成本的25%―35%，其差额即为国家财政高等教育差额拨款额度。计算公式为：

国家财政高等教育差额拨款额度=受教育者所在高校学科、专业生均平均成本 ×（25%―35%）- 受教育者家庭所在地交纳高校学费标准

在上述基本思路下，国家财政高等教育拨款额度包括高等教育生均基本拨款和差额拨款两个部分，即：国家财政高等教育拨款额度=生均基本拨款额度+差额拨款额度

以上测算高校学费标准的基本思路，在高等教育成本分担理论的指导下，全面考虑了制定高校学费政策的高校学生人均成本、学生家庭支付能力、政府财政能力等各种差异因素，形成了测算高校生均平均成本、高校学费标准、政府财政高等教育拨款额度和高校学生资助体系的应用等完整的高校学费政策体系，具有一定的科学性和可行性。

4．确定高等教育学费标准的方式――举行高等教育收费听证会。高等教育的准公共产品性质决定了高等教育成本分担可以实行学费制度。然而与高等教育收费相关的各方在利益上还存在着一定的矛盾，政府更关注的是教育发展、教育公平、社会稳定及财政支付能力；学校更关注的是教育成本的补偿；学生及家庭更关注的是受高等教育的预期个人收益率和对其学费的高低及当前的承受能力。为此，可采取由政府有关部门、学校和消费者(学生家庭)代表及有关专家学者参加的高等教育收费听证会确定各院校和专业的学费标准。

（三）我国高教学费标准的宏观调控

1．高等教育学费调整周期的确定。要建立科学合理的高等教育学费制度，必须建立相应的高校学费调整周期。为了社会稳定和节约高等教育学费标准的制订成本，一般不每年调整。但由于教育成本会不断增加，高等教育收费的调整周期也不宜太长。参照国际上的做法，如英国的管制价格调整周期一般为3―5年，结合我国整个国民经济和社会发展计划周期和高等教育的学制，我国高等教育收费的调整周期可设定为4―5年。

2．高等教育学费调整幅度的确定。人们对高等教育的投资也要追求利益或效用最大化，所以政府在高等教育收费的宏观调控中，可利用比较利益的原则确定高等教育收费的调控幅度。理性的投资者在决定高等教育投资时至少会进行个人收益率和居民银行存款利率的比较。从经济学上讲，只有当个人对高等教育的投资收益率高于银行利率时，个人对高等教育的投资才有利可图，高等教育的收费才可持续，否则，居民投资高等教育的积极性就会下降。因此，某一阶段政府高等教育收费的宏观调控幅度，最高限额应确定在高等教育的个人收益率高于居民银行存款利率的基础上，从而避免居民高等教育投资得不到预期回报而引起社会的不稳定。同时也能起到保护居民对高等教育投资的积极性，保证高等教育收费制度的健康发展。

注 释：

①陈晓宇：《论中国高等教育成本补偿》，北京大学博士研究生学位论文，1998年。

②《中华人民共和国年鉴》2005，《统计公报》2006。

主要参考文献：

［1] 西奥多・舒尔茨．人力资本投资［Ｍ]．北京：商务印书馆，１９９０．

［2] 王培根主编．高等教育经济学［Ｍ]．北京：经济管理出版社，２００４．

［3] 袁连生主编．教育成本计量探讨［Ｍ]．北京：北京师范人学出版社，２０００．

［4]闵雅文主编．2005―2006中国教育与人力资源发展报告［Ｍ]．北京：北京大学出版社，２００６．

［5] 贺保月．论建立完善的高等教育收费制度［Ｊ]．郑州大学学报，2002(7)．

［6] 张志芬等．高校学生欠缴学费问题分析.［Ｊ]．天津商学院学报，2005(6)．

Higher Education Cost Sharing and Tuition Policy

Zeng Daorong１

Zhang Di２Abstract: This article holds that higher education cost is the sum of the value of education resources enjoyed by the students who receive higher education. Setting up tuition standard should be based on the rule of sharing higher education cost according to beneficial and financial status. We suggest that average student education cost be determined by the location of the school, level, discipline, and education standard, and college students’ tuition be calculated upon the students’ family location, urban or rural areas. National financial higher education appropriations are to be divided into two parts, basic appropriation for each college student and balance appropriation. The donation by college students should be taken into consideration in the higher education tuition system.

Key words: higher education;cost sharing; tuition policy

［ 收稿日期： 2007．9．25 责任编辑：邓康林 ]［中图分类号]FG40．054 ［文献标识码]A ［文章编号]1000-8306(2007)11-0070-07