实行实名制管理严把人员编制关

改革开放以来，为有效控制机关、事业单位人员编制增长，*市坚持实行人员编制实名制管理，确立了总额控制与结构管理并重的调控模式，机关、事业单位人员编制全部审核到岗、到位、到人，既控制了人员编制总量，促进了规范化管理，又有效堵住了虚列编制、“吃空饷”等漏洞，成功探索出了一条加强人员编制日常监督管理的有效途径。

一、我们的认识

改革开放初期，百废待兴，在计划经济体制尚未打破的情况下，经济和社会事务由政府大包大揽，行政事业单位的设立如雨后春笋飞速增长，机构编制面临空前压力。*年，*地市合并，市直机关事业单位人员编制膨胀，消肿减负出口不畅，财政负担沉重，行政效率低下。为了变被动为主动，变压力为动力，我市机构编制部门积极发挥职能作用，在研究和实践管总量与管结构有机结合的过程中，在以下几个方面统一了思想认识，并做到二十几年一以贯之。

（一）编制减压需要实行实名制。*年的机构改革恰好与*的地市合并同步,人员分流的压力很大。要筑起人员编制调控的铜墙铁壁，就必须严控细管，堵漏防渗。在日常编制管理中，我们发现了许多的审批漏洞，例如：有的未达到法定就业年龄，更改出生日期，提前“顶职”就业进行政事业单位；有的在开列的控编数内，将不符合条件的人员安排上岗；有的借补充专业技术人员之名，照顾安排家属子弟就业；有的甚至擅自在单位内部补编补员。这些现象虽然是个别的，但对控编控员是一个极大的冲击。面对压力，我们迎难而上，在认真调查研究的基础上，深刻认识到，必须建立人员编制“实名制”，才能从根本上增强监管力度，消除形形弄虚作假、蒙混过关的现象，推进人员编制规范化管理。

（二）控制人员编制总量需要配套实行编制“实名制”。上个世纪九十年代中期以前，编制部门负责单位工资基金管理。在多年的机构编制管理中，工资基金管理与人员编制管理殊途同归、相得益彰，发挥了控制人员及工资总额的重要作用。在工资基金管理日常审批工作中，单位工资总额的审批必须建立在个人工资额的基础上，因此，我们全面建立了单位人员工资台帐、人员工资手册、人员工资卡片，实行了实名登记审核，为人员编制实名制管理奠定了基础。工资基金管理移交人事部门后，我们以工资帐、册、卡为基础，建立了人员编制帐、册、卡，并不断总结完善管理办法，市直机关、事业单位编制“实名制”管理成为制度化、规范化的机制。

（三）提高人员编制管理效率需要实行“实名制”。随着形势的发展，机构改革及人员编制调整变动频繁，机构编制管理处于动态过程。在几次大的改革调整中，各项调查统计、分析论证工作任务十分繁重，工作对象必须细化到每个人员编制，才能确保全民真实掌握情况，提供科学决策资料，提高决策效率。因此，实行机构编制动态管理，提高人员编制管理效率，必须以实行“实名制”管理为基础。特别是优化人员结构的工作，必须依靠“实名制”，才能作出及时、准确、高效的统计分析，服务改革和管理大局。

（四）配合公务员及事业单位工作人员管理需要实行“实名制”。长期以来，编制部门协同组织人事部门开展职数职位管理、人才引进、公务员招考、安置、工资套改、人员分流等一系列工作，相互支持相互监督，配合默契。协作过程中我们深刻认识到，由于实行“实名制”，对公务员及事业单位工作人员的情况数据，编制部门掌握得最全面、最系统，为共同推进干部队伍规范化管理提供了极大方便，同时有效地杜绝了“吃空饷”现象。随着《公务员法》的正式颁布实施和事业单位人员聘用制的推行，实行人员编制“实名制”更有必要。要认定一个工作人员是不是公务员，要确认事业单位人员聘用数额、对象，必须先行界定其岗位、编制和经费性质，没有“实名制”，必然导致混淆不清，增加认定、过渡难度。“实名制”管理将为实施《公务员法》、和推行事业单位人员聘用制创造良好条件。

二、具体做法

人员编制“实名制”管理是机构编制日常监督管理的核心工作，需要我们打牢业务基础，争取编委成员单位配合，贯穿到每个办事流程，落实到各个管理环节，才能确保实效。多年来，我们坚持不懈做好了以下具体工作：

（一）建立帐卡册，夯实管理基础。在人员编制日常管理中，我市统一建立了人员编制台帐、手册、卡片三位一体的“实名制”管理模式，编制部门的台帐和各单位的手册对应一致，凡人员编制异动，随时进行审核登记，动态反映增减情况，新进编人员在开出编制通知单的同时入帐、入册、建卡。对死亡、调出和退休人员，一个月内核销编制。目前，我市市直建帐册卡单位共525个，其中党政群机关（含政法机关、行管办）122个，事业单位403个，人员卡片39620张。全面、准确、动态的实名登记，极大地方便了监管、查询和统计，无论人员编制专项统计还是综合统计，我们一般不需要各单位填报基础表，对相关单位的咨询我们做到了随时准确无误地提供服务。

（二）动态掌握底子，定期清理清查。工资基金管理移交人事部门后，我们对市直机关、事业单位人员编制状况进行了一次全面的摸底清查。此后，凡人员编制异动要求一个月内进行变更审核，每年年底结合编制统计与各单位核对，人员编制情况始终处于动态更新过程之中，保证统计数据及时、准确。*年、*年两次机构改革后，我们都开展了人员编制专项清理。*年我们开展集中清理“吃空饷”专项工作，共清理机关和附有行政职能的事业单位233个共涉及编制9741名，涉及实有人员9424人。通过清理共查出在编不在岗人员41人，其中机关37人，事业单位4人；混编混岗740人，其中机关599人，事业单位141人；临时聘请人员689人，其中机关593人，事业单位96人。清理后，区别不同情况予以整改，充分发挥“实名制”管理的有效监督作用，维护了动态管理情况数据的真实准确性。同时，县市区也开展了清查工作，我们分别对各县市区人员编制清理情况进行了督查，提出了整改要求，指导规范了“实名制”管理。

（三）实行实名申报，严把审批关口。长期以来，我市人员编制的申报、审批实行“实名制”。单位申报时，必须逐个填报人员编制申报表中设置的单位及个人信息，签署呈报意见并加盖申报单位及其主管部门印章。在有编制且符合人员结构的前提下，由市编办相关业务科室审查人年龄、学历、专业、职务、职称是否符合优化人员结构要求，再提交办公会议研究审核。经研究同意进编的，原则上要求用人单位组织人事部门凭手册办理进编手续，当场入册建卡，再凭我们开具的编制通知单到相关部门办理调配、工资手续。实名申报实现了管数量与管结构的有机统一，突出了编制部门在控制人员增长工作中的牵头把关作用。

（四）加强制度建设，强化部门协作。为加强日常监管，堵塞管理漏洞，我们及时针对管理工作中出现的新情况、新问题，制定相应政策措施。每隔三到五年下发加强机构编制管理的文件，明确人员编制审批程序和权限，加强监管力度。同时，我们建立了人员编制管理联动机制，组织人事部门凭编制通知单开列的具体人员名单办理调配手续，同时严格审查列编人员档案资料，进一步把关；财政部门凭编制通知单开列的具体人员的编制性质、经费渠道和人事部门核批的工资额拨付经费；政策性安置等批量性人员进编，在衔接计划时编制部门协同介入档案审查，原则上逐个开具编制通知单，防止浑水摸鱼。

总之，我市的人员编制“实名制”管理，贯穿到了人员编制审批、人员调配、工资审批、经费拨付的各个环节，发挥了归口把关的功效。

三、主要成效

实行“实名制”增强了编制管理权威和力度，对我市机关、事业单位人员的控制、精简起到了关键作用，取得了一定成效。

（一）管住了人员编制总量，改善了人员结构。实行“实名制”管理，严把员额和结构审核关口，有效堵塞了各种管理漏洞，我市机关人员编制在十多年以来连续呈负增长趋势，*年至*年，市直行政编制分别余编218名、131名、91名、212名、50名。事业单位人员编制增长比例严格控制在低于财政增长比例的幅度内，除改革中成建制接收的企业管理的事业单位外，每年一般为2-3%，这一经验曾被中编办《中国机构》杂志推介。尽管历经两次改革，行政编制大幅核减，我市市直机关人员目前仍有余编（不包括预留机动编）。截止*年底，我市市直党政群机关共有行政编制1665名，实有1615人，余编50名；政法机关共有专项编制2917名，实有2776人，余编141名；市直各级各类事业单位核定编制25585名，实有人员24625人，余编960名，事业人员年增长率仅为1.2%。“实名制”管理大大优化了我市机关事业单位人员结构。*年机构改革后，市直机关人员平均年龄下降4.46岁,大专以上文化的提高了11个百分点。据统计，*年我市事业单位专业技术人员占66.99%,*年达到71.31%，提高了4.32个百分点；大专以上学历人员由24.1%提高到了53.5%,提高了29.4个百分点。

（二）管活了人员编制，建立了有出有进的良性循环机制。近些年，机构编制基本冻结，但我市的人员编制管理并没有变成死水一潭，而是在“实名制”管理过程中管好、管活，较好地服务于经济社会发展和干部队伍建设，起到了体制、机制保障作用。在机构改革中，我们根据“实名制”管理中掌握的情况，合理研究了机关、事业单位领导职数和人员结构比例，提出调剂余缺的建议得到市委市政府采纳，节约了行政成本。特别是*年至*年开展以规范为主要目的的事业单位机构改革，对每个事业单位的行政管理、专业技术、后勤服务人员比例进行了硬性规定，确保了优化人员结构审核有理有据。在第一轮公务员过渡工作中，组织人事部门基本上以我们的基本数据为准，开展职位分类。机构调整、人员划转以及补充工作人员，我们采取定性定量相结合的方法，科学确定划转比例、结构和招考数额、职位，确保在编制范围内进行，避免盲目划转和招考。由于严格把关从紧控编，我市公务员招考已形成隔年招考的惯例，领导机关特需文秘等人员一般在现有机关人员中选调。新组建单位编制一般在总编内调剂，也不擅自核定地方事业编，近十几年节减行政编制近百名，杜绝了编制只增不减、人员只出不进。在改革和冻编的条件下，我市人员编制管理在“实名制”模式下充满了生机和活力，实现了有出有进的良性行。

（三）建立了多部门联动机制，树立了编制管理权威。“实名制”在一定程度上使人员编制管理摆脱了“人头会计”的局限，促使用编自觉树立了既要有编又要符合人员结构两个意识，增强了主动把关的积极性。实行“实名制”增强了部门协同配合力度，机构编制委员会与成员单位在审批把关工作流程中，你中有我我中有你，相互介入，相互监督，有力地树立了编制管理权威，有效的协作联动机制又使编制意识更加深入人心，遵守编制政策法规变成了全社会的自觉行动，机构编制部门牢牢掌握了人员编制管理的主动权。

（四）为实施《公务员法》和事业人员聘用制打下了坚实的基础。根据《公务员法》关于公务员定义的三个要件的规定，确定公务员适用范围和对象，是一项严肃、复杂的工作。人员编制“实名制”管理，为我市市直机关界定公务员身份提供了最有效、最可靠的依据。从前段开展的公务员摸底登记、统计工作来看，市直机关人员编制到岗、到位、到人，情况非常清楚，将为正式实施过渡登记创造良好条件。同样，我市事业单位人员编制“实名制”管理，也将为即将全面实施的事业单位人员全员聘用制提供人员分类、岗位结构等必要依据，促进工作顺利推进。