关于 “三定”工作的实践与思考

“三定”规定是部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是部门履行职能的重要依据。“三定”工作展开早与迟、内容实与虚，对实施机构改革方案，推进行政管理体制改革，规范政府部门职能履行都具有十分重要的现实意义。要做好“三定”工作，“原则”是前提，“重点”是关键，“关口”是抓手。

要坚持“四条原则”

坚持转变政府职能原则。这是历次机构改革所强调的重要原则，离开这一条的机构改革终将黯然失色。本轮改革仍是实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，使政府更好地扮演角色。坚持依法行政原则。按照建设法治政府的要求，依法依规确定职责，努力实现行政行为的法制化、规范化。坚持权责一致原则。突出政府经济社会事务管理和服务重点，明确和强化政府各机构的责任，做到有权必有责，权责对等。坚持精简统一效能原则。整合优化和规范设置机构，严格控制人员编制和领导职数，提高行政效率。

要抓住“四个重点”

转变政府职能。无论是新组建机构或是调整机构，还是保留部门，我们都按照“四个分开”要求，梳理政府职能，把该由政府管理的事项界定清楚，把不该由政府管理的事项转移出去，把政府已公布取消的行政审批剔除，把微观管理事务和评比表彰等事项取消、下放，把辅、技术性、服务性的具体事务转移给事业单位和社会中介组织。同时，加强宏观调控、能源管理、环境保护、食品安全、居民住房、社会保障等67项涉及群众切身利益、关系国计民生的经济社会管理和公共服务职责，为政府准确行使职权、管好本行政区域的社会经济事务奠定良好基础。

理顺职责关系。着力解决群众尚不满意的越位、缺位、错位问题，减少政府运行中职责交叉现象。按照一件事情由一个部门负责的要求，厘清职责交叉和关系不顺问题。相同或者相近的职责原则上由一个政府工作机构承担，确需多个工作机构管理的事项，要明确牵头和协办机构及其责任，分清主次。“三定”中我们理顺了县级政府22个部门在宏观调控、能源管理、安全监管、食品安全、烟花爆竹、河道采砂、节能减排、医患纠纷等31项职责交叉关系，进而有利于建立健全部门间协调配合机制，形成工作合力。

明确部门责任。在界定部门职权时，同时也明确部门所应担任的责任，做到有权必有责、权责一致，这是本轮改革的新亮点。按照权责一致的原则，明确和强化责任，增强政府工作机构及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府执行力和公信力，为推行行政问责制、加强责任追究提供重要的依据。如我们对文体部门明确其管理全县大文化市场，拟订文化市场发展规划，负责指导文化市场的综合执法工作，负责对文化艺术经营活动进行行业监管，包括动漫和网络游戏市场、信息网络视听节目服务的业务监管，指导对从事演艺活动民办机构的监管工作。环保部门承担从源头上预防和控制环境污染和生态保护监管责任等。

坚守总量底线。在改革进程中，各地针对社会经济不断发展变化的新情况，要求增设机构（包括内设机构）、增加编制、增加人员的呼声依然如故，我们机构编制部门坚守中央提出的人员编制总量不突破的总红线，并做到“四个不突破”：

一是机构限额不突破。按规定，地方政府工作部门中等城市30个左右，小城市和较大的县22个左右，市辖区20个左右。有条件的地方可加大整合力度，合并一些职能相同或相近的部门，允许一个部门对口上级几个部门，探索实行职能有机统一的大部门体制。有议事协调机构要清理撤销，确有必要保留的，只能在限额内调整。我们整合设置了发改局等工作部门22个，安监局等部门管理机构2个；同时，尽量控制挂牌数量，坚决做到挂牌机构不单独核定编制、职数等。

二是编制总额不突破。政府部门行政编制控制在省定总额内，并用好用活现有编制资源，该加强的适当加强，该弱化的弱化，该撤销的撤销，收回撤销机构的14名编制统筹使用。

三是内设总数不突破。内设机构要以工作职责为依据，定性定量相结合，力求优化结构，注重整合，精干设置，适应需要，加强业务，体现性质，突出特点。改革后，我们内设机构总量120个，与以前比没有明显增加。

四是领导职数不突破。严格按规定比例核定，对个别因机构整合超职配备的可以适当过渡，但只能消化不能替补。

要把守“四个关口”

其一，程序关。“三定”前要有三个文件，即经上级党委、政府批复的机构改革方案，本级党委、政府通过的机构改革实施意见和本级“两办”关于制定“三定”规定的通知。“三定”中要“三先三后”（先部署培训、确定编制、整合归并，后拟定报送、审核沟通、批准印发。其间，主要精力要放在“三后”。政府各部门拟定本工作机构“三定”规定草案及其说明；编制部门对各工作机构“三定”规定草案认真审核、研究论证、沟通协调、修订报批。这一环节中，力求对内三审（初审、复审、审校）、对外三改（初审后一改、复审后再改、审校后改报），并采取走上门、请进来和电子政务、通讯等形式，加强与部门沟通协调；机构改革领导小组或编委会，必要时政府常务会、党委常委会审定批准。

其二，内容关。做到质量重于进度，内容重于形式。在机构规格上，把好政策关、升降关、对照关。对少数部门“三定”草案在机构规格问题上界定不准不全的，一律把住“三关”。即按政府工作机构正科级、部门管理机构副科级、挂牌机构没有级别的政策把关；之后把好个别由部门管理机构调整为政府工作机构、议事协调办事机构调整为部门管理机构、部门管理机构调整为合署办公机构、正科调整为副科、副科调整为正科的升降关；对极个别不很明确不很清晰的规格，要认真吃透精神，积极参考周边，取优舍劣，把好对照关。

在主要职责上，把好基础关、增减关、参考关。即以2002年机构改革或之后调整的“三定”为基础；以近年来法律法规和规章制度、方针政策，各级党委、政府和编制部门有关文件赋予新职责为增项，以近几次经政府公布的已取消行政审批事项和划出职责为减项；以本轮省市对口部门及部分兄弟县市“三定”规定和本县特点为参数，并着重看“三定”草案职责有否依据或依据是否充分，有无遗漏或有无过时。同时，注意部门之间职责关系有无缺项，包括：本部门与其他部门的职责分工；部门管理机构事项；派出机构和所属事业单位职责和机构编制事项；其他需要说明的事项。

在内设机构上，把好综合关、名称关、数量关。为避免内设机构职责任务交叉、重复，应将分解后性质相同或相近的部门职责归并组合，交由一个内设机构承担。对原有的内设进行必要的重组，不强调太具体太细化设置内设机构。股室名称尽力体现所承担职责任务的特点，并易于称谓和对外办事，除办公室外一般称“股”。下级政府部门内设机构比上级部门内设机构更具综合性，业务内设机构数量占内设机构总数的40%以上，任务单一、编制较少的部门不设内设机构。改革后，我们政府部门内设机构总个数与原来大体平衡。

在人员编制上，把好既定关、总量关、标准关。即严格按编委会、常委会通过的人员编制和领导职数审核，重新调整后的部门人员编制总数不突破原有数量。科级领导职数按配备比例核定，行政职数1至4名，个别有整合元素的单位可适当增核副职职数；另外，有设置党委的核定党务职数2名左右；内设机构职数原则上按内设机构个数的1：1核定，个别“高配”的按有关规定界定。改革后，我们总职数总体保持平衡。

其三，格式关。因“三定”是推进依法行政，实现政府职责和机构编制法定化的规范性文件，具有相对稳定的效力，我们对各部门“三定”草案格式不规范的，一律予以“三规范”：

一是规范制发单位。政府序列的机构一律用政府办文件。二是规范内容布局。即首页用简明扼要批文语。次项开始为正文，除在导言写设立依据、机构类别、机构规格外，依次按职责调整、主要职责、内设机构、人员编制、派驻或挂靠机构、其他事项、附则七大块序列排列。其中，职责调整按取消-划出-弱化-转移-划入-增加-加强的职责界定。主要职责要根据法律、法规和规章的规定确定；根据当地政府机构功能定位和对照上一级政府对应机构的职责配置确定；根据本级党委、政府的文件规定确定；根据本级编委、编办已批复明确的职责分工意见确定。主要职责还要力求按宏观—中观—微观逐项排序，并用准确、简洁语句概括。内设机构先写总数再写各内设机构名称、具体职责，并按先定办公室（综合股），再定业务股，最后定其他股。人员编制要核定该部门行政编制总数和领导职数及个别有工勤事业人员的编制数。其他事项即对有关补充问题作说明规定。附则即对“三定”规定的解释与调整的说明。三是规范文本格式。即对标题、前言、文尾以及字体、字号、字间距、行间距等一律按规范性公文拟定，有与之不吻合的一一规范之。同时，尽力句斟字酌，主要是口头语改为书面语，长句改为短句，纠正错字别字、重字和有误标点符号、序号，填充漏字，力求文字准确无误，言简意赅。

其四，评估关。各部门 “三定”规定一经批复后，机构编制部门应及时加强指导，宏观方面要加强对转变职能、理顺关系、明确责任、控制总量的指导。微观方面要加强牌子、印章、岗位职责、任免等事务的指导，原有内部机构牌子若与“三定”不一致的要及时更换，股室职责要公布于适当处，股级干部称谓要与“三定”名称对应，一般人员岗位要结合“三定”进行调整。然后，适时提请机构改革领导小组组织评估。“三定”评估是机构编制工作的重要创新，是检验机构改革落实情况、巩固改革成果的重要举措。目的在于及时掌握“三定”规定的执行情况，发现执行中的问题，并解决改革中的问题和矛盾。结合体制改革的新形势新任务，研究完善“三定”规定的意见。进一步加强机构编制管理制度建设，提高机构编制工作的科学性、规范性和有效性，为当地社会经济科学发展、跨越发展提供有力的体制机制保障。