基于电子政务的灾害应急物资信息平台建设

[摘要]　分析我国应急物资信息管理存在的多种问题，讨论基于电子政务的灾害应急物资信息平台的优势，并详细论述该信息平台的建设内容，以期为我国完善应急机制，利用电子政务的建设成果，建立起统一的灾害应急物资信息平台，促进应急物资信息的流通和共享提供参考。

[关键词]　电子政务　灾害　应急物资　信息平台

[分类号]　G203

近年来，我国各种突发性灾害频发，灾害应急物资管理成为各级政府政务工作的一项重要内容…。但是，由于我国缺乏统一的应急物资信息平台，传统政府应急物资管理模式又存在部门分割、多头指挥等问题，导致应急物资信息沟通不及时、流通不顺畅、组织混乱等问题，给灾害应急管理工作带来了不利影响。随着我国电子政务建设的深入开展，利用已经建立起来电子政务网络系统，建立基于电子政务的灾害应急物资信息平台，对于实现应急物资信息在政府部门、救援物资储备基地、相关生产企业以及受灾地区之间的合理流动，为政府决策部门有效开展应急物资管理提供一个经济科学的环境，具有重要的研究价值。

1　我国灾害应急物资信息管理问题分析

1.1　信息沟通不畅

信息沟通不畅主要给灾害应急救援工作带来了以下几点问题：

一是政府决策部门与应急物资储备基地、受灾地区之间的信息沟通不畅，导致应急物资“需”与“求”的矛盾突出。如汶川地震中，一方面是救援物资堆积如山，另一方面真正需求的物资却出现了短缺。

二是应急物资筹集难。在2008年雪灾、汶川地震和2009年的西南旱灾过程中，都曾因信息沟通差而出现短期的救援物资短缺现象。虽然可以借助于社会上一些商业信息平台来筹集应急物资，但是商业网站平台自身存在运行不稳定、信息真实性没有保障、出现问题难以解决、容易暗箱操作等问题，难以长期使用。

三是应急物资运输调度指挥难。由于缺乏对应急物资运输有效沟通的信息平台，难以对应急物资运输管理部门和人员进行全面、系统、科学的指挥调度。同时，政府各机构、应急物资储备基地、社会救援组织、应急物资生产企业之间没有建立日常的信息化平台，各方面信息不明，沟通不及时，协调不一致，往往出现各自为战、重复运输、无序运输的现象。灾情发生后，尤其是在灾害发生初期交通损坏严重的情况下，这种无序严重加大了应急交通保障压力。

四是

应急物资的发放和回收信息协调性差。由于缺乏信息平台，应急物资发放和回收的信息协调共享能力差，导致应急物资发放过程混乱，主要表现在应急物资发放过程存在多种渠道分发、多头指挥、低效配送、重复供应、低水平回收等问题。

1.2　各地重复建设现象严重

由于缺乏统一的应急物资信息平台，各个地区、省份往往根据自己的特点或经济实力去建立一套自己的应急物资管理系统。因为各地情况不同，建设水平参差不齐，系统间的协同共享性差，难以发挥合力。各地应急系统数据库之间、系统与电子政务数据库之间数据的共享性不足，若一个省份发生灾害，只能在该省份应急系统中去收集相关的应急物资信息，或者利用该省份的系统去调度资源，而不能直接去调度其他省份的资源。一旦发生跨区域的大规模灾害，在应对的时候，往往延误救灾的最佳时机。各地低水平重复建设难以发挥国家多年来电子政务的建设成果，也给国家的公共资源造成了严重浪费。

1.3　缺乏统一的救援物资信息公布平台

应急物资缺乏统一的信息平台，国家应急物资储备信息、生产信息、需求信息分散在各个省份、各个系统的网站信息栏目中，难以集中快速掌握和一次检索，对于救灾物资的信息、日常管理以及生产情况难以实现科学规划和管理。这不仅不利于政府统一协调指挥应急救灾，指导应急物资生产企业和社会救援机构开展工作，也不利于受灾地区直接寻求物资帮助。同时，由于信息公开不统一，公众掌握的信息量有限，难以开展有效的社会监督。

1.4　公众参与程度低

由于缺乏信息公开的平台，社会公众难以参与到应急物资管理中来。一些针对应急物资管理方面的合理化意见或建议，也难以直接地提供给决策者去参考，使得政府在应急物资管理方便陷入了孤军奋战的境地，难以发挥群众集体的智慧去战胜灾害。

2　基于电子政务的灾害应急物资信息平台的优势

2.1　当前提出的一些应急信息平台存在的问题

关于应急物资信息平台的建设，国内一些专家学者也提出了一些方案。如北京交通大学梁艳萍教授等从应急物资的供给与需求人手，提出建立应急物资信息共享与沟通的平台。但是，该方案主要是在北京市救灾物资储备体系物理构建的基础上，对应急物资管理的信息平台并没有真正地从全国应急物资需求的角度去考虑，也缺乏对信息的有效共享和使用。吴庄莹提出通过电子政务网络和各个部门建立连接来建立一个应急指挥中心，各地可以根据应急需要向应急指挥中心传递相应资源。这个方案虽然提出利用电子政务的建设成果，但是在具体实施上却没有提出将电子政务建立起来的渠道和数据资源运用到应急管理中去，同时也缺乏对应急信息横向的管理和传递。

综合以上两种方案的缺陷可以看出，全国性的高效的应急信息平台，只有建立在电子政务网络基础上，充分发掘和利用电子政务的成果，才能够真正地发挥其应有作用。

2.2　利用电子政务网络建设灾害应急物资信息平台的优势

2.2.1　可以直接利用电子政务的建设成果　电子政务极大地改善了我国的政务处置模式和政府软硬件环境，使各地政府通过网络系统构建起了信息即时沟通处理的平台，也为政府政务高效处理和科学决策积累了一定的经验。这些成果都可以被运用到灾害应急物资信息平台建设中。平台可以直接利用电子政务的政府网络渠道，也可以直接调用政府收集起来的数据库系统资源。平台的建设只需要通过建立相应的机制，对现有电子政务系统进行改进即可实现其功能。系统平台建设完成之后，可以直接利用电子政府已有的应急信息管理工作团队去维护，从而大大减少系统建设和运营开支。

2.2.2　能够汇集各地政府信息资源　基于电子政务的应急物资信息平台可以将分散在各省份、各地方系统网站中关于应急物资方面的信息汇集起来，通过政府网站群检索功能，快速检索到相关信息。同时，在电子政务信息网络的支持下，还能将全国任何一个受灾地区的物资需求信息，通过政府网络及时出来。在救援物资采购方面，可以在已有的政府采购系统的基础上，对应急物资生产企业进行系统的组织和管理，实现应急物资信息在政府、应急物资生产企业、受灾地区之间的横向传播，使信息获取更加便捷有效。

2.2.3　系统内容更加丰富，与民众沟通更便利　基于电子政务的灾害应急物资信息平台，不仅具有各种信息的功能，还具有应急物资的日常管理、决策支持、跟踪和查询、与民互动等多种功能。同时，还可以

通过系统平台介绍国外发达国家关于应急救灾方面的知识和经验。平台不仅内容丰富，功能强大，还通过政府网站已有的信息互动模式，如政府论坛、在线交流等形式来开展与社会公众之间的交流互动。

3　灾害应急救援物资信息平台的建设

基于电子政务的救援物资信息系统平台可以参照图1的模式进行构建。它既利用了电子政务建设的优势条件和基础框架，也可以为我国应急物资信息管理提供应急决策支持、救援物资信息、救援物资跟踪及日常管理、救援物资监督保障和救援过程科学评估等功能。

3.1　决策支持系统

决策支持系统可以通过数据信息模拟各种环境下的应急救援方案，并通过各种算法分析建立起应急物资管理的科学决策模式，进而对应急物资管理进行统筹规划。

决策支持系统可以模拟灾害应急物资管理过程和方案的环境，分析各个过程，建立应对灾害物资救援的方案。系统通过调用数据库系统数据，以及各种电子政务环境下的信息资源和分析工具，对应急物资的需求数量和种类进行科学预测。系统通过综合受灾地的受灾人口、受灾程度、环境等因素计算每一种物资的最小需求数量，可以得出比以往的专家预测和经验预测更加精确的数据，消除因估算偏差较大而导致物资供应偏差的现象。

决策支持系统通过利用各种算法提供全面的应急物资调配方案。决策者只要输入物资的数量、受灾地区、配送点等信息，点击确定即可得到应急物资的最优方案。决策支持系统平台的关键是模拟专家系统和分析系统，利用节约值法、遗传算法等方法，在计算救援物资需求数量、最近救援距离等方面给予决策者支持，帮助决策者快速地制定科学的物资救援方案。

3.2　数据库系统

灾害应急物资信息平台数据库系统是为了满足平台运行的需求，通过信息技术手段将各类灾害应急物资管理所需数据进行整合，并通过数据库软件进行查询。数据库数据可以直接与电子政务系统数据库实现数据共享。按应急物资管理的要求，数据库数据主要分为以下几种类型：

一是基础数据资源：主要包括与应急物资管理有关的基本信息，如各地区社会经济情况、人口数量分布、主要应急救援力量、应急物资生产企业分布、国家和地方应急物资储备点的数据信息。

二是空间地理信息数据：主要包括用于应急物资救援的空间地理数据信息，并通过矢量化图形将其数据信息整合到更为直观的地图上。这些数据包括地貌、水系、植被、山川、湖泊等自然地理信息要素，以及居民点、交通网、地名、地标性建筑、机场、码头、车站等社会地理信息要素，也包括相关的描述性元数据，是系统平台在应急物资救援过程中作为统一的CIs空间定位来指挥应急物资运输的主要依据。

三是历史数据资源：包括历年重大灾害的相关应急物资情况统计数据、应对方案，以及对灾害物资管理工作中的一些经验和教训的总结。

3.3　救援物资信息系统

3.3.1　信息整理和共享　救援物资信息系统将应急物资信息共享范围扩大到政府、企业、社会救援组织和受灾地区之间的实时共享。系统可以整合政府的应急物资信息，把政府机构内有关应急物资的大量信息，特别是政府掌握的国家和地方的应急物资储备数据库有机地连接起来，使信息可“横向”、“纵向”地在政府及其他应急物资管理部门间共享，以利于对应急物资救援做出快速反应。应急救援的各个部门可以更加快速和便捷地掌握最新的物资情况，减少信息的交流时间，提高信息传递的准确性，避免现有的信息不畅通现象，从而加快应急指挥工作的决策速度，为救灾物资运抵灾区赢得更多更宝贵的时间。

3.3.2　快速信息　灾害事件发生后，政府可以通过应急物资信息收集平台，对分散的信息进行收集和整合，受灾地区人员也可通过网络平台发送相关信息。各级政府不需要再建立自己的应急物资信息交流平台，系统可以给政府、企业、社会组织以及受灾地区设置相应的权限，以利于他们及时地上传更新信息，保障信息的及时；同时，也需要在一些大众传媒与网络媒体上建立链接，使公众最大程度地获取信息，避免谣言引起社会混乱。

3.3.3　信息检索查询　系统还针对不同的使用主体分配相应的检索和查询权限。查询范围不仅包括应急物资新闻、物资储备、物资援助、政府采购、救援物资规格等信息，也可以查询受灾地区的空间地理信息、周边的应急物资分布情况。使用者在检索框输入相关的检索词后，通过数据库系统的检索和去重排序，将检索结果以使用者需要的形式呈现出来。

3.4　救援物流跟踪系统

应急物资物流跟踪系统，就是要建立起针对灾害应急物资运输的有效的信息联通平台，将应急物资从生产、发送、回收整个过程的信息组织起来。在这个过程中可以利用标签技术，主要通过使用无线射频识别技术，在救援物资上贴上与无线设备连接起来的电子标签，实时地掌握救援物资的信息。电子标签的使用可以体现在救援物资跟踪系统的以下几个步骤上：

3.4.1　生产管理系统可以对政府应急物资储备基地的物资、企业代为储存的物资以及社会组织的物资信息进行统一的电子标签标识。标识的内容包括物资所属类别、数量、地区等信息，以便于准确掌握具体储备情况。在灾害发生后，系统还可以将来自四面八方的救灾物资，包括政府的调拨物资、企业生产物资、社会捐赠的物资等庞大的数据进行统计和分类，并贴上相应的标签，以便于管理。

3.4.2　运输过程管理

物资运输过程中可以利用标签技术掌握物资运输过程中的详细信息。在每辆运输车上贴上跟CPS相连接的电子标签，可以跟踪应急物资的去向。利用现代物流技术原理，可以对救援物资的运输进行实时的动态管理，为应急物资运输制定最佳路线和最优的配送选择，对运输部门进行全局的统筹管理，为科学的物流运输决策提供依据。

3.4.3　应急物资发放和回收管理系统可以在每一个救援物资领取中心建立电子标签，确定需求物资的种类和数量，其所需物品要与运输的救援物资上标签吻合，这样政府不仅可以准确把握救援物资的发放数量、地区等信息，还可以根据每个避难所的人数发放物资，实现受灾人群和救灾物资、受灾人群和救灾场所的对应，尽可能地做到合理分配。对于救灾帐篷、简易房屋等可以回收的物资，通过系统建立起来的应急物资回收平台，在每一件应当回收的物资上面做详细的标记，以便于工作人员根据标记开展回收工作。

3.5　应急物资日常管理系统

3.5.1　信息收集渠道建立与物资的维护

应急物资信息的收集渠道在电子政务已有渠道的基础上，突出应急物资信息的特点。对政府网站信息进行有效编码，可确保信息的自由流动。这需要政府制定相应的政策规范，促使渠道的建立。同时也需要其他相关部门积极配合，保证渠道的建成和维护。在储备物资的维护方面，对应急储备库中长期不用、快要过期的物

资，应通过系统平台，向企业、超市或者其他群体等低价出售，使物资得到充分利用，节省成本和清理库存。系统要定期对各地区应急物资进行自动的分类检索，对于应急物资可以按照保质期划分为红色、黄色和蓝色三种：蓝色为完好的物资，黄色为即将到保质期的物资，红色为已经受到损害不能使用的物资。这样就有了一个较为清晰的统计，以便于日常的管理。

3.5.2　日常互动交流

系统可以在电子政务已有沟通模式的基础上，建立起围绕应急物资管理信息交流的互动模块，吸引政府、企业、专家、公众开展关于应急物资管理方面的交流，积极发挥群体的力量，确保应急救灾物资管理工作的开展。系统要建立一套针对公众建议的处理和反馈机制，保障公众的意见及时得到反馈。在线交流方面，系统可以开展针对政府应急物资的采购和代储方面的政企交流，以共同保障应急物资的供应。受灾地区的政府可以直接联系企业，企业也可主动与政府交流要求承担应急物资的供应工作，双方通过平台交流相互选择、增强信任，使应急物资的管理更加科学，组织更加严密。

3.6　应急物资管理监督系统

3.6.1　日常监督　系统要对应急物资管理的所有情况，从生产、保存、运输到发放和回收，建立一套严格的监督审核机制，保障系统的正常运作。为保障监督的有效性，要对信息进行公开，尤其是灾害发生后，要将投入的应急物资的需求信息、招标信息、来源信息、物资去向信息都向社会公布，以便于社会监督的进行，保障应急物资管理过程的公开透明。为保证应急物资的信息公开，系统要积极利用电子政务建设成果，将这些信息通过政府网站进行详细公布。在信息公布渠道的选择上，除了要利用本系统平台公布以外，还要利用一些大众传媒信息，让公众参与监督。

3.6.2　灾时监督　灾害尤其是大规模的自然灾害，所涉及的物资数额大、部门多、信息量大、影响广，更加大了监督的必要性和难度。要对灾时应急物资管理进行必要的审计，建立跨部门的联合监督小组，人员组成包括政府、生产企业、社会组织、受灾地区、群众代表，对应急物资管理的收支及救灾工作中应急物资去向的真实性和效益性进行审查和评价，确保物资的去向明确。这些信息都要在系统平台上及时公布。

3.7　评价系统

评价系统就是按照预定的目标，对灾害应急物资信息平台的功能和结构进行量化描述，对平台自身的运行及处理方案进行系统的、可量化的评价。

基于电子政务的灾害应急物资信息平台的评价系统是由若干单项评价指标组成的。各个指标由平台整体要素的客观属性变量组成，各属性变量是关于灾害物资信息管理平台运行的框架结构。评价指标一般有：①政策性指标，包括政府的相关方针政策、法令规划等；②技术性指标，包括平台的性能、板块设计、运行效果等；③经济性指标，包括系统设计和运行的成本、周期等；④社会性指标，包括系统的社会效益、社会影响等；⑤时间性指标，包括系统建设进度、运行时间等。各个评价指标组成了灾害应急物资信息平台的评价系统指标体系，并通过每一个指标在系统中的作用来分配指标权值。评价系统通过对各个系统功能的实现程度进行分析，并通过连环比率法、综合指数法、模糊综合法等定量分析方法来得出系统的结论，反馈给系统决策人员，为系统平台的建设和维护提供科学的指导。

4　结论

基于电子政务的灾害应急救援物资信息平台不仅强化了政府应急物资管理职能，起到及时、动态地掌握救援物资信息的作用，还可以掌握第一手的救援物资储备、需求以及生产的情况，实现政府应急部门与救援物资储备基地、救援物资生产厂家、受灾地区之间的协调联动，实现对应急物资管理过程的监控。对于受灾地区来说，可以及时获得灾区需要的救援物资，优化救援物资过程管理，减少救灾损失。但是，任何平台都不是万能的，在平台的建设过程中，一定要本着科学的态度设计设施，确保该平台真正地发挥其应有的作用。