工伤职工康复 困境与出路

2013年12月，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联”）了《工伤职工的康复、再就业与社会融入调研报告》。义联组织的这次调研活动历时4个多月，通过走访、电话调研、查阅文献等方式，对工伤职工的康复、再就业和重新回归社会的情况，以及有关政策进行了全方位的了解。义联在调研中发现，我国工伤职工面临的境况并不乐观，相当一部分工伤劳动者因为工伤而陷入极度困难的境地，主要表现为：工伤赔付不到位导致医疗和康复难；真正受益于工伤康复政策的工伤职工，仅占非常小的比例；工伤职工就业困难，回归社会状况不容乐观。

2013年12月11日，义联举办了“工伤职工的康复、再就业与社会融入研讨会”。来自社会各界的工伤保险研究专家，结合自己的研究实践，探讨了工伤职工康复的困境与出路。

完善法规政策

人力资源和社会保障部社会保险研究所工伤保险研究室主任张军，在研读了义联的调研报告后认为，这是第一次从基层职工的角度，来反映其对工伤康复感受的研究，比较好地反映了现状。工伤职工能够实现再就业、回归社会，是其最好的归宿，也是我国工伤保险政策的目标。但是，目前我国的法律还没有规定职业康复是企业必须承担的责任。参保人员的职业康复还好处理，非参保人员的职业康复问题在法律上还没有依据。一些中小企业，也没有能力自行负担工伤职工的职业康复费用。义联的调研报告也佐证了张军的观点，报告显示，仅有22.6%的单位在劳动者受工伤之后支付了完全赔偿，11.8%的用人单位支付了部分的赔偿，而多达65.6%的单位则完全没有支付赔偿。工伤之后，许多劳动者的权益并没有得到很好的维护：大多数工伤职工没有得到他们应该得到的赔偿，其权益受到了很大的损害。用人单位赔偿的缺失，也为劳动者重新回归正常生活设下了阻碍。

张军认为，我国现在的职业康复水平还比较低。比如，有的职业康复机构只是让工伤职工拧一拧螺丝，或者用计算机练习一下打字。欧洲一些国家的职业康复，需要工伤职工有个人意愿和康复能力，他们是先有意愿后培养能力。而我国的做法正好相反，是先培养能力再去找工作，这就导致工伤职工不能找到理想的工作。张军认为最便捷的渠道，是让工伤职工回到原单位，但原单位怎么样才能接收工伤职工呢？这就需要政府给出优惠政策给予支持。由于工伤职工的工作能力与效率会低于其他员工，欧洲一些国家的做法是，从工伤保险基金中提取30%的“缺损费”，补偿给接收工伤职工的企业。

义联的调研报告显示，劳动者在发生工伤之后，与用人单位保持劳动关系的劳动者仅占18.9%，而78.9%的劳动者没有继续上一段的劳动关系。也就是说，在95名接受调查的职工中（93人回答，2人缺失），仅有17名在发生工伤以后仍然和单位保持劳动关系。对于这样的调研结果，张军比较认同，但她提醒道，5-10级伤残的工伤职工在与用人单位解除劳动关系时，可以得到一次性就业补助金和一次性工伤医疗补助金，其数额较大，一般有十几万元甚至几十万元。这对工伤职工的诱惑力很大，导致其为了眼前利益主动与用人单位解除劳动关系，而劳动关系一旦解除就不可能再享有工伤康复服务，过高的补助金反而使工伤职工的长期利益得不到保障。张军建议，要通过制度设计让职工认识到，后续的利益更大，不要轻易与用人单位解除劳动关系。

《劳动合同法》第42条第2款规定，当职工全部丧失或部分丧失劳动能力时，企业不可以解除与工伤职工的劳动合同。原中华全国总工会法律工作部副巡视员关彬枫认为，由于中小企业的负担过重，各种费用加起来要达到工资总额的40%左右，使得中小企业没有能力做好劳动保护方面的工作。因此，建议政府考虑出台相关政策，对中小企业进行减负，使其有能力去做工伤保险相关方面的工作，这也是为了能让工伤职工更好地分享社会进步的成果。

细化标准措施

义联的调研报告显示，工伤康复政策的实施力度仍然不足，仅有少部分人听说过或者看到他人接受过，真正自己接受工伤康复的职工少之又少，而大部分工伤职工从来没有听说过工伤康复政策。张军介绍，目前我国的工伤康复工作还处在试点阶段，尚未完全放开。目前的法律还没有针对工伤康复期作出专门规定，现在只是在“停工留薪期”内进行工伤康复，而早期工伤康复如何介入，还处于探索阶段。

针对个别工伤职工在工伤康复机构“赖床不走”的现象，北京市律师协会劳动法律委员会秘书长马照辉建议，可以考虑建立劳动标准法。我国目前没有制定各个岗位的工伤康复身体标准，反而导致出现“标准过高”的现象。因此，可以结合医务部门的建议，建立一些岗位的工伤康复身体标准，以防止可能出现的纠纷。

中央财经大学法学院讲师李海明认为，目前过多地强调把工伤保险待遇与工伤康复相衔接的做法值得商榷，其实将两者区分清楚可能更容易处理一些。工伤保险待遇给多少就是多少，而职业康复可以对事不对人，量化为具体达到什么样的康复标准和培训效果。工伤职工面临的另外一个问题，就是如何防止被歧视。但反过来讲，如果给予了一部分工伤职工过多的“好处”或“待遇”，客观上反而“歧视”了另外一些工伤职工。因此，要研究职业康复应该提供什么样的环境，不能太好，也不能太差，要兼顾其他群体。再一个问题是，应放在什么样的体系里去做职业康复工作，他建议让残联去做，结果可能会更好一些。

义联在调研中，还发现了现实存在的一个问题：虽然我国出台了相应政策来鼓励用人单位接收残疾人，但是通过个案访谈，义联了解到一些工伤职工由于户籍的局限，不能很好地享受到相关的政策待遇。这也是工伤职工享受工伤康复待遇和再就业时，面临的一个亟待破解的“瓶颈”，需要政府部门采取一些积极措施，更好地维护工伤职工的权益。

加强社会扶助

义联的调研报告显示，对于被调查的工伤职工来说，最需要得到政府或有关机构帮助的是“工作信息和工作介绍”（52.6%），这是最直接地关系到他们的生活收入来源的重要因素；排在第二位的是医疗康复，有46.2%的人选择该项；排在第三位的是“物质补贴和救济”。通过排在前3位的选择，可以看出工伤职工偏向的扶助项目基本上都是见效快、比较迫切的项目。职业康复的目的是把工伤职工送回社会和工作岗位，但是怎样送回呢？这就需要架起再就业的桥梁，需要政府及社会相关机构提供工作信息。

《中国社会保障》杂志编辑向春华认为，工伤康复问题是一项社会系统性工程，不是社会保障部门一家可以解决的，需要社会力量的介入。比如，工伤职工的心理康复不可能由政府独自来做，可以交给第三方机构去做。再比如，可以考虑给用人单位适当补贴，以鼓励其接收工伤职工，发挥工伤保险基金在保障工伤职工就业方面的作用。

各国对工伤预防和工伤康复的界定不一样。比如德国没有完全界定“医疗康复”概念，是一种“大医疗”概念，从抢救、治疗到康复是“一条线”。完成之后，可能有一些有就业意愿的人还可以进入职业康复阶段。张军认为，目前我国强行把治疗与康复分开并不科学。我国的很多“三甲医院”有康复科，可以直接做工伤康复工作，不用治疗完了再送到其他定点机构去做康复工作。把工伤康复中的必要内容放到工伤医疗中去，加强治疗部门和康复科的合作，可以提高对工伤职工保护的效率和快捷度。对此，向春华认为，虽然现在重视康复科建设的医院可以直接做工伤康复工作，但有些医院的康复科力量薄弱，政府也不可能直接投资购买康复设备或引进专业人才，这就导致只能将工伤职工送到其他定点康复机构，也是现实中需要解决的一个问题。

一些单位宁愿缴纳残疾人就业保障金，也不愿招用残疾人。发生工伤事故后，一些单位宁愿一次性买断，也不愿继续聘用工伤职工，就是怕后续有麻烦。马照辉建议，应探索如何形成一种以雇佣工伤职工为荣的社会氛围。