政府投资项目跟踪审计的关键控制点浅析

【摘 要】由于政府投资项目建设工期长、参与部门多，其审计监督过程中存在着各部门权责分配不明等问题，导致审计难度加大，针对这一问题，政府投资项目跟踪审计应运而生；但是就目前的情况看来，由于在跟踪审计过程中没有把握好关键控制点，所以目前政府投资项目审计中出现了很多问题，因此有必要对政府投资项目跟踪审计的关键控制点及其控制方式进行分析，以保证跟踪审计效果更好的实现。

【关键词】政府投资项目；跟踪审计；关键控制点；监督方式

一、政府投资项目跟踪审计概述

政府投资项目是由政府投资进行建设的项目，具有投资额度大、建设工期长、参与部门多等特性，衍生出国有建设项目跟踪审计独有的特点。对其进行跟踪审计，就要求从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、施工准备、项目实施、生产准备、竣工验收及项目评估的几个方面，进行全过程监控审计，而这其中最重要的就是要把握住过程中的关键控制点，以保证政府建设项目的质量。目前国家审计对国家建设项目的审计主要是项目概算执行审计、项目预算执行审计和项目竣工结算执行审计。

二、政府投资项目跟踪审计的关键控制点

政府投资项目建设的一般流程分为四个阶段：决策阶段、前期准备阶段、施工阶段和竣工结算阶段。在四个大的阶段的基础上，根据各个流程对建设项目造价、质量和工期的影响程度，可确定建设项目跟踪审计的关键控制点，确定审计监督部门监督的切入时点和重点。在项目决策阶段，主要是对可行性研究报告的控制，主要控制点是：工程项目投资用途的前景预测研究、技术研究；投资估算研究；资金筹措研究；评价结论研究。在项目前期准备阶段，首先，是对项目勘测设计的控制，包括勘测设计单位的资质证书；初步设计或施工图设计；设计方案变更；工程项目建设是否坚持了先勘测、后设计、再施工的原则。其次，是对工程项目施工预算阶段控制，控制点是投资、概算、预算是否相互控制；施工图预算；概预算编制。第三，是对项目招投标的控制，控制点招标程序；标底；投标单位的选择及资质的审查；评标和定标组织；投标单位报价、工期、主要材料用量、施工方案、质量实绩、企业信誉等进行综合评价；招标投标指导委员会批复问题。第四，是对工程项目工程合同签订的控制，控制点是合同的完善性；合同主体的合格性、施工单位的资质和手续是否齐全；订立的合同是否经过有关部门的审查和审批；合同的内容；有无违规分包的合同等。在项目施工阶段，首先，是对工程项目施工和进度控制，控制点是施工单位转包工程或分包工程的情况；施工单位现场施工技术方案、施工机械设备、施工方法、安全措施、技术人员的到位情况；施工使用的材料和安装的设备质量；工序签证单；工程进度等。其次，是对工程质量的控制，控制点是：工程项目部、施工单位、监理监督单位的质量管理制度；质量监督部门对工程使用的设备、材料、构配件的检测结果。第三，是对隐蔽工程量的控制，控制点是隐蔽工程及隐蔽项目工程量的确定等。第四，是对材料价格的控制，控制点是进场材料价格确定等。第五，是对变更签证的控制，控制点主要是工程设计的变更；建设方对施工方提出的工程变更要求等。第六，是对资金控制，控制点是监控建设资金的储存、使用；工程进度款拨付业务；项目资金外借使用等问题。在竣工决算阶段，首先，是对工程量计算的控制，控制点是工程量计算规则与方法；图纸与有关现场签证的施工的符合程度。其次，是对定额套用的控制，控制点是结算的定额；相关的定额子目的套用情况；定额缺项的相关造价确定的情况；结算单价是否与中标时的报价一致性等。第三，是对工程取费的控制，控制点是结算中各项费用的计取比例、计算基础等。第四，是对材料价差的控制，控制点是材料质量；材料价差的调整依据；施工企业自行采购的材料、相关手续；施工单位多领的材料等。

三、政府投资项目跟踪审计关键控制点的控制目标

项目被发改委批准后，就可进入可行性研究阶段，项目单位依据经批准的立项报告，委托有相应资质的机构编制项目可行性研究报告。可行性研究报告的控制目标是：在对工程项目进行深入细致的技术经济论证的基础上做多方案的比较和选优，并提出重要意见和措施建议，为决策部门最终决策提供科学依据。在可行性研究报告或设计方案经批准后，项目单位通过招标委托有相应资质的设计单位，依照批准的可行性研究报告或设计方案进行初步设计。对初步设计的控制目标是：确定设计依据、标准、规范、定额是否严格执行了有关规定，设计的深度和质量是否满足要求。施工预算的控制目标是：确定该工程项目概预算的编制是否严格执行了有关规定，设计概算和预算是否做到限额设计，设计总概算是否控制在工程项目计划投资额内，施工图预算是否控制在概算内。

招投标过程是市政建设投资进入实质性工作中至关重要的一步，它的控制目标是：从施工能力、施工信誉等方面择优选择承包商，通过施工合同对投资、进度、质量进一步细化和控制，用经济、合同手段保证市政建设总体目标的实现。工程合同签订的控制目标是：审查有无违法转包和违规分包的现象，纠正违反合同条款和执行合同不到位的行为，促进严格履行合同。施工和进度的控制目标是：确定施工力量、技术是否符合要求，施工质量是否达到规定标准，工程进度是否符合合同要求。工程质量审计的控制目标是：确定工程建设单位的质量管理体系是否建立健全，工程质量是否符合设计要求，是否存在质量隐患和事故。隐蔽工程量的控制目标是：隐蔽项目工程量的确定是否属实，会对决算审计效果及最终工程造价产生何种直接影响。材料价格的控制目标是：促进被监督单位规范选择供应商，比价确定价格节省投资，预防腐败现象产生。工程通过招标投标后，设计变更成为影响工程造价的主要因素。变更签证的控制目标是：对设计变更的合理性、经济性进行审查，审查设计变更手续是否齐全、变更理由是否充分，以及是否有利于节约投资和保证质量；特别是对隐蔽工程，要尽量对真实性做到心中有数，检查监理工程师的签证，防止弄虚作假。工程资金是保证项目的基础，对工程资金到位和使用情况的控制目标是：按照初步设计批复的建设内容、规模、标准使用资金。工程计量的控制目标是：使工程按实计量，防止虚报工程量。工程定额套用控制目标是：必须符合实际，准确合理，关键是要与施工的实际情况一致。工程取费的控制目标是：结算中各项费用的计取比例、计算基础是否符合规定等。材料差价的控制目标是：确定材料来源，核定价格差别，控制材料成本核算，保证工程质量。

四、政府投资项目跟踪审计关键控制点的审计监督方式

在关键点的控制方式上，需要建立政府问责机制，注重绩效和信息公开，注重权力分配，进行多部门合作。（1）对可行性研究报告的审计控制。各部门要注重协调、主动参与，进行实地调查、勘察，各种数据资料是否准确，在监督过程中，要注意监管权力的分配。（2）对初步设计的审计控制。在设计中，可通过设计招标和设计方案竞选优化设计方案，使设计方案经济、美观、安全、实用；采用限额设计法，考察各专业指标分解是否到位，是否有相应的奖惩机制来确保设计质量；运用价值工程进行优化，着眼项目的寿命周期成本；采用标准化设计优化设计方案。同时，在设计中要兼顾技术和经济的统一。（3）对施工预算的审计控制。编制初步设计概算时，要将静态投资、动态投资分别列出，审查应采取专家评审制度。项目评审专家应从建设项目专家库中选取，并逐步推行履约担保制度。（4）对工程招投标阶段的审计控制。应在工程开标前，召开工程开标会，检查开标、评标过程，确定招标投标全面，运作是否规范。在招投标定价方面，实行招标投标的工程可采用现行定额计价模式定价，也可采用工程量清单计价模式定价。（5）对施工和进度的审计控制。主要采取现场监督的方式，可用观察、询问、测试等方法进行。而且必须实行工程监理制，监理单位应当具备相应资质，并不得与被监理工程的施工、设备材料供应单位有隶属关系或其他利害关系。该项工作由工程建设管理局和建设局负责。（6）对工程质量的审计控制。主要运用实地检测的监督方式，对工程项目部、施工单位、监理监督单位的质量管理制度进行符合性测试；查阅质量监督部门对工程使用的设备、材料、构配件的检测结果；对在建或完工工程质量进行抽查测试。（7）对材料价格的审计控制。材料价格确定要严格把握合同条款的规定，分为统包价、以决算审计为基础等方式，进行分类控制。（8）对工程变更的审计控制。设计变更的项目，建设单位应当委托有相应资质的设计单位编制设计变更报告，报送重大设计变更时，必须落实超出总概算的资金来源，并出具资金承诺手续。在变更审批方面，应该注重多部门协调和信息沟通，建立综合信息平台，要在简化审批程序的基础上实现信息共享。（9）对隐蔽工程量的审计控制。在实际操作中，如施工方配合不够，将造成监督部门对现场测算工程量与施工方难以达成一致意见，遇到这种情况时，可通过记录、计算、丈量、拍照、录像等方法，提前进行勘察取证，取得现场第一手数据资料和情况，并通过监理及工程建设管理局的配合，以共同印证的方式确定工程量。（10）对资金的审计控制。建设单位应当坚持“概算控制预算、预算控制决算”的原则，财务监督人员与工程监督人员要相互结合，把是否有应在工程造价中支付的款项列支在建设单位管理费用中，是否有把正常的建设单位应该支付的款项挤入工程施工合同中，这些疑点当成重点，深入分析查证。（11）对工程量清单的审计控制。工程量清单计量一般有阶段性、按实计量的特点。根据这个特点，应在过程中来进行控制，而不是依靠事后发现超计量以后再扣回。（12）对定额套用的审计控制。必须实行竣工验收制度，在项目建成并经过试运行后，应当按照批准的设计文件和其他有关文件，由建设项目法人及时组织设计、施工等单位进行初步验收。（13）对工程取费的审计控制。依然要坚持“概算控制预算、预算控制决算”的原则，监督人员要注意工程类别是否与实际工程相符，取费级别是否与企业实际相符，结算取费是否与地方文件规定的计费基数和取费标准相符。（14）对材料差价的审计控制。应到现场查验核实，对于价格不明确的材料要进行必要的市场调查了解价格的真实情况，考察其是否存在任意提高材料价格，增加工程造价的情况。

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