临空经济区基础设施建设融资模式探讨

【摘 要】本文主要从项目规划、融资主体、融资工具、还款来源、担保机制等要素出发，探讨政府如何主导或引导临空经济区运用各种融资工具向金融机构或金融中介机构进行基础设施建设融资，同时分析在临空经济区发展的起步阶段，如何设计合理的融资模式以加快推进临空经济区的发展。

【关键词】临空经济区；基础设施建设；融资；模式

从区域经济研究的视角来看，临空经济区是一种新型功能区，是随着经济全球化程度的加深，依托机场的区位优势，随着航空物流业的迅速崛起逐步发展起来的一种新型经济空间组织形式。机场对区域经济的拉动作用，以及临空经济区作为新增长极对区域经济的辐射和带动作用，已为许多地区的发展实践所证实。以往的研究文献较为全面地探讨了临空经济区的发展战略，主要集中在临空经济区的空间布局规划和产业结构规划等方面，关于如何解决航空港区、临空产业园、机场连接线交通等基础设施建设融资问题的研究相对较少。本文探讨的临空经济区基础设施建设融资是指政府主导或引导企业运用各种融资工具向金融机构或金融中介机构筹集资金的活动，主要从项目规划、融资主体、融资工具、还款来源、担保机制等方面，分析在临空经济区发展的起步阶段，如何设计合理的融资模式，加快推进临空经济区的发展。

一、融资项目规划

根据国际上的理论和实践经验，临空经济区产业的整体发展顺序依次为：机场服务业、航天航空产业、物流急送产业、高新技术产业、现代制造业和会展会议产业、休闲娱乐产业等。临空经济区形成初期，机场的主要功能是小批量的客货运输，在机场附近也仅零星分布着餐馆、宾馆、银行等基本设施。因此，起步阶段的临空经济区不仅要加强机场吞吐能力和配套航空服务基础设施的建设，也要有高科技产业、现代制造业和现代服务业等临空型企业的大量入驻作为产业支撑，才有产生、发展和壮大的可能性。而临空型企业入驻起步阶段临空经济区的主要动机是利用空港的交通运输优势、机场邻近地区低廉的运营成本和优惠政策。因此，为实现临空经济区的构建和起飞，当地政府必须兴建完善的配套基础设施，并选择性地通过招商引资吸引符合其产业发展规划的临空型企业进驻。

二、合格的融资主体

在临空经济区发展的起步阶段，地方政府往往是发展战略的策划者、规划的设计者和方案的实施者。同时，政府作为基础设施项目建设的管理者或实施者，对融资主体具有决定权。本文按经济性质、政府控制程度不同将融资主体划分为两种：政府融资平台和非政府融资平台。政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。非政府融资平台是由政府按照BT、BOT、PPP等模式通过市场化契约引入或合资成立的建设或投资主体，主要是项目公司、大型的综合地产开发商、大型企业集团、投资基金等。（1）政府融资平台。分税制改革之后，在财权上收、事权下放的形势下，地方政府财权与事权的矛盾日益显现，政府融资平台成为地方政府补充建设资金来源的主要渠道，同时也引发了各界对地方政府负债过度的担忧，国务院以及财政部、发改委等四部委联合对融资平台进行了多次整顿和清理。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国务院19号文”）提出了政府融资平台作为合格融资主体的条件：“对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。”（2）非政府融资平台。对于机场、机场连接线轨道交通、大型工业园基础设施建设等政府投资项目，一般具有投资规模大、回收期长等特点，政府单方面财政投入需要巨额资金，同时面临市场经营风险。而通过股权、债权等形式引入战略投资者或组建项目公司的方式，可以达到减少财政资金投入、引入成熟市场运作经验和降低投资风险的效果。

在临空经济区的起步阶段，结合政府融资平台资本金（也可视为项目资本金）出资能力不足的现状，PPP融资模式是比较适合的模式。具体而言，PPP模式是指政府与私人组织之间以特许权协议为基础，通过共同出资设立项目公司，并签署相关合同来明确双方的权利和义务，合作建设城市基础设施项目的融资模式。采用这种融资模式的实质是，政府通过给予项目公司长期的特许经营权和收益权，换取基础设施的建设提速及有效运营，最终使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营，提高国有资本的带动作用及运营收益，建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。

三、融资工具选择

（1）银行融资。一般来说，临空经济区基础设施建设具有项目投资大、工期长、资金回收慢的特点，但同时也具有政府直接组织管理、财政投入大、未来发展前景稳定等特点。如何将政府的组织协调优势和银行的融资优势结合，利用好政府的调控手段和行政资源，以保障项目资本金出资、整合项目现金流、提供合格的担保措施，是临空经济区基础设施建设采用银行融资方案的设计重点。国家开发银行按照“政府主导、规划先行、融资推动”的开发性金融理念，在项目规划前期提供规划贷款，为项目融资方案设计提供顾问服务，并以长期信贷资金支持项目建设，是较为合适的银行融资渠道。（2）企业债和中期票据。以政府融资平台作为发行主体公开发行企业债，虽然具有期限长、利率低等优点，但由于偿债资金主要来源于财政资金，间接构成了财政负债，也成为普遍关注的政府融资风险点。（3）资产证券化。资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。对于政府而言，将能够实现稳定现金流的已有城市基础设施资产剥离出来，通过资本运营实现现金收入，为临空经济区的基础设施投资提供资金支持，是比较理想的融资工具。但由于次贷危机，资产证券化作为金融衍生品的风险也充分暴露，国内资产证券化业务一度暂停。目前重启的资产证券化也主要是优良的信贷资产证券化，其市场接受程度较差。现阶段，基础设施资产证券化只能是政府筹集临空经济区建设资金的一种探索性渠道。（4）投资基金。投资基金是通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金将资金募集起来进行投资，获得收益后由投资者按出资比例分享的一种投资工具。临空经济区政府可积极引入成熟投资基金提供资金支持，也可吸引投资者发起成立新的投资基金，直接投向区内基础设施建设领域。目前已成立的有西安国家航空产业基金（首期规模20亿元）和天津中国航空产业投资基金（首期规模10亿元）。（5）融资租赁。融资租赁是指出租人根据承租人对供货人和租赁标的物的选择，由出租人向供货人购买租赁标的物，然后租给承租人使用。融资租赁可以减轻项目业主一次性资金投入压力，在能产生足额现金流的前提下，相当于获得中长期贷款支持。与投资基金一样，临空经济区政府同样可以吸引外部租赁公司提供资金，或寻找投资者发起成立新的租赁公司。

四、足额的现金流

政府如何合理调控掌握的税收优惠、财政补贴、特许经营权、土地使用权和财政回购等政府资源，解决项目建设融资的还款来源，获取资金方的认可，是设计融资模式的关键。本文将临空经济区的基础设施建设项目的现金流收入分为项目自身收入、补贴收入和特许经营收入三种，分别探讨三种收入产生的项目现金流。（1）项目自身收入。园区道路、桥梁、城市绿化等基础设施为纯公益性项目，自身无收入。而机场、轨道交通、水电煤气、标准化厂房等基础设施虽然能够获得一定的项目自身收入，但不足以偿付融资本息。（2）补贴收入。为吸引企业进驻，临空经济区一般会提供优惠的税收条件，同时对符合财政补贴政策的企业提供补贴资金、返还部分土地出让金等非税优惠条件。对于政府融资平台，按照国务院19号文，已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入仍可计入融资平台收入来源。（3）特许经营收入。政府作为行政准入和审批的管理部门，特许经营权是十分重要的行政资源和无形资产，值得在临空经济区融资方案中深入研究。

五、有效的担保机制

（1）第三方担保。由于政府投资的基础设施项目融资金额大、期限长，除大型国有企业或融资平台之外，一般公司、专业担保机构不愿意提供第三方担保或没有足够的担保能力。因此，整合政府土地、国有企业股权、经济林权、国有矿产资源等优质经营性资产注入政府投融资平台，增强平台资产实力，通过融资平台为项目公司提供担保，成为临空经济区建设融资提供合格第三方担保的主要途径。（2）抵押担保。政府拥有的国有资产一般包括：经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。经营性国有资产一般由国资委下属国有企业独立经营管理，为建设项目融资提供抵押担保会影响其自身融资能力。资源性国有资产包括国有的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等自然资源，其中国有土地是政府可供抵押的主要的国有资产。但是，按照财政部等四部委《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。因此，如果以经营性国有资产或资源性国有资产提供抵押担保，应先将有收益的国有资产划入政府融资平台或国有企业，以企业法人作为主体提供抵押担保。（3）特许经营权质押。本文所指特许经营权包括道路收费权、经营性市政公用行业收费权等未来拥有且有明确、稳定的收费权（如水电气、污水处理、广告发行等特许经营权等）。临空经济区基础设施建设的过程中，引入社会资本和投资者的参与十分重要，政府赋予社会资本和投资者一定的特许经营权，可以保证和提高融资主体的未来盈利能力，增强融资主体的未来现金流收入。

在临空经济区起步阶段，政府决策与规划导向力量的介入是十分必要的，而政府决策和规划的实施需要合理的融资方案。融资方案是否可行，取决于规划具有自身偿还能力的融资项目，组建合格的融资主体，选择合适的融资工具，安排足额的还款来源和提供有效的担保机制。合理融资方案设计和资金引导，可以减小和防范临空经济区发展过程中可能出现的风险，保证临空经济区又快又好地实现可持续发展，进而带动区域经济的快速发展。

参 考 文 献

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