建立横向转移支付制度实现生态补偿

目前，我国通过中央财政纵向转移支付方式开展的生态补偿，主要体现在“退耕还林”、“天然林保护工程”、“退耕还草”和湿地保护等方面，而在区域与区域之间、流域之间、行业与行业之间、经济主体之间的生态补偿仍然处于空白状态①。为此，本文将尝试对此问题作初步的探讨。

横向间生态补偿仍处于空白状态

从所接触到的文献来看，界定于生态补偿基础上的横向转移支付，无论在经典财政理论还是财政转移支付的实践上，都很难找到现成的答案，而尽快研究解决经济快速发展与环境承载能力日益不足的突出矛盾，设计出符合我国国情的横向间生态补偿的体制与运行机制，在全面建设小康社会的发展新阶段，越来越显示出其必要性和紧迫性。

财政理论表明，政府间财政转移支付是指上级政府对下级政府的财力支付，主要目的是实现地区公共服务水平的大致均等化。在资金转移过程中，尽管富裕地区将收入的一部分通过上级政府的再分配转移给了贫困地区，但这种纵向的转移支付通常仅仅履行了上级财政促进公平而没有很好地体现出上级财政行为增进效率和优化资源配置的原则，尤其没有体现出市场经济基础上的特定区域在经济与生态的分工以及生态服务的市场交换关系。

相比国外的财政理论，我国财政理论界有学者在纵向转移支付理论的基础上又提出了横向转移支付的简单设想，指出“横向转移就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。这就是说，通过横向转移改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡”。②这里所称的横向转移支付仍然没有涵盖区域间生态服务的市场交换关系。

从横向转移支付的实践来看，目前国际上只有德国在实行，并且以法律的形式固定下来，设计出了一整套复杂的计算依据以及确定转移支付的数额标准。德国的横向转移支付基金由两部分构成，一是增值税由州分享部分的1／4，二是财政较富裕的州按照统一标准计算结果拨给穷州的补助金③。据解释，德国实施州际间横向转移支付制度的主要目的是保持社会稳定。

从我国情况来看，开始于上世纪90年代中期东部对中西部地区的对口支援、帮扶等举措，还上升不到严格意义上的横向转移支付制度的层面，而且由于这些地区间的支援、帮扶主要不是建立在市场的基础之上，因而不能充分体现这些地区间内在的产业分工和经济与生态交换的内在联系。

从以上分析可以看出，由于上级财政纵向转移支付形式没有很好地体现区域经济发展与生态交换的内在统一关系，在处理相邻地区或一个流域内各地区、各产业间的生态关系上缺乏等价交换原则的考量，导致纵向转移支付容易顾及公平而偏废效率和优化资源配置的财政调控目标。因此，在完善财政纵向转移支付体现公平分配功能的同时，还应理顺基于经济与生态分工基础上的特定区域内政府间的财政关系。

生态补偿是我国横向转移支付的重要坐标

在我国目前的生态转移支付中，只有中央财政以项目建设的方式对于特定地区的支出，至于区域、流域或产业间的经济与生态关系密切的地区，其建立在生态受益区购买生态建设区生态服务基础上的市场机制还不存在。

以相邻地区为例，河北的张家口地区为京津的重要水源地，为了保证向京津输送清洁用水，张家口地区一律禁止建设有可能污染当地水源的项目，而促进地区经济发展的接续生态产业或旅游产业，又需要一个相当长的发育和增长期，这就产生了生态建设和保护与实现当地经济利益的尖锐矛盾。内蒙古之所以成为北京沙尘暴的一个主要风沙源，也是因为那里的牧民除了放牧外没有别的收入来源，指望人们在温饱都没有解决的时候去关注生态对别人的外溢性是不现实的。不仅是有环境关系的地区间，就是在一个行政区划内有环境关系的不同地区，也没有制度化的解决方案，如北京市今年初提出了在西北部建设生态带，在东南部建设经济带的战略构想，但这“两带”的经济与生态关系如何处理目前还只处于研究阶段。

以流域区为例，青海省是我国几条大江大河如长江、黄河、澜沧江的发源地，其生态与环境的保护对于防止环境破坏导致的泥沙俱下、净化这些大江大河的流域环境将起着决定性的作用。但正是在这样一个重要的生态屏障区，至今却没有流域内地区间制度化的生态建设与保护的激励机制。

再以产业间关系为例，如林业部门营造的青山绿水有利于吸引八方游客，但旅游收入却尽数落到旅游部门的腰包，这种具有利益外溢性的山水环境由于缺少投入的激励不能长期保持，受损的最终将是林业和旅游两个部门。

这些区域、流域、产业间的环境问题凸显了生态建设和保护的三大矛盾：一是生态服务的生产与消费的矛盾，一地供给多地消费，而地区外受益者却没有相应的支付，这是一种典型的消费公共服务的“搭便车”行为；二是生态建设的需要与可能的矛盾，从需要来看，无论是环境建设区还是环境受益区都对良好的生态环境有着巨大的需求，但与一地生产的资金供给严重不足和生态的不可持续性形成尖锐的矛盾；三是从生态服务的供给地区来看，由于环境效益与经济效益存在着巨大的时间差和不一致性，使得在现存体制下生态环境的建设经历着“饿着肚子呼吸新鲜空气”的尴尬。

生态环境作为公共服务，向来具有地域性和层级性。1997年《京都议定书》的签署，标志着良好的生态和大气环境已经成为全世界人民渴求的公共服务。生态服务作为公共服务的一种体现形式，一直都是以某个特定的受益地区或空间利益归属为鲜明特征的，而任何一种服务的供给都可以被组织成能覆盖大小不同的地区。由于区域内不同地区分属于不同级次的财政，因此在协调处理好区域内生态关系方面就要复杂得多。但不管怎样，生态环境对于一个区域、流域或产业间来讲，其区域公共服务的属性决定了谁受益谁必须付费，这也是我们探讨横向转移支付制度的一个重要理论根据。

从建立与完善公共财政框架来考虑，也需要充分考虑区域公共服务的特性。美国著名财政学家理查德・A・马斯格雷夫在他的《比较财政分析》一书中指出，“构造财政结构的地区问题的出现是由于得自公共服务的利益通常要受到空间上的限制”。“考虑空间上的限制，我们就会发现，源于某个特定的空间点上所提供的公共服务的利益在这个空间中的所有的人以同样的数量享受。如果我们加上这样一个条件，即公共服务的供给应由享受它们的人来决定并支付成本，那么它就意味着，公共服务，其利益归属于某个特定地区的人，就应由该地区的人来选定和支付。”④这位世界知名的财政学家在这里已经清晰地表述了公共服务的地域性、层级性以及谁受益谁支付成本的思想。

实际上，发生在我国的现实从溢出成本与溢出效益的角度也可以找到答案。如果一个地区对其他地区构成溢出成本，实际上是加大了其他地区经济运行的成本，减少了其他地区的收益，那么其他地区就有权力向溢出成本的地区寻求补偿；如果一个地区对其他地区构成溢出效益，实际上是减少了其他地区经济运行的成本，增加了其他地区的收益，那么其他地区就有义务对溢出效益的地区给予补偿。

长期以来，由于种种原因，生态服务无法在价值中体现出来，所以即便是相邻地区、流域区或产业间发生了事实上的生态交换关系，它们之间也没有明确的价值度量。因而，存在着生态交换关系没有被货币化，生态环境受益地区普遍存在着“搭便车”的问题，而因为生态建设区没有尽到生态保护职责而受损的相关地区也不可能向其提出恢复生态的要求，所有这一切均说明不是在生态交换关系的买卖框架内，不以等价交换为原则，最终将导致生态环境无人建设和保护，相邻地区不得不面对共同的环境灾难。

我们之所以在人均GDP超过1000美元的时候提出基于生态补偿的横向转移支付问题，是因为整体达到小康生活水平的人们，其消费升级已经不完全体现在私人物品的消费上，如汽车、住房，还包括对公共物品、公共服务的消费需要。满足人的更高层次的安全需要、良好生态环境等公共服务的需要，必须借助于政府这只“看得见的手”。正是由于生态环境的空间特性，决定了提供这类公共服务以满足区域内居民的消费需求，成为区域内政府的重要职责之一。

综上所述，无论是区域、流域、产业间生态关系的事实描述，还是从人与自然和谐发展、公共物品公共服务的地域性和空间特性以及实现居民消费升级的需求来看，建立基于生态补偿的横向转移支付制度，实现生态服务制度化、有偿化和效益化，都有其可以查证的理论基础和事实的支撑。

生态补偿的制度选择与操作范式

回顾经济思想史不难发现，以英国经济学家庇古为代表的福利经济学已经提出了用税收或补贴的方式解决生产和消费引发的外部性问题的政策建议，并在许多国家推行。他在其著作《福利经济学》中提出，在自由竞争的市场条件下，解决外部性问题必须有政府的干预才能消除其外在影响。对于生产和消费使他人利益受损的行为，政府应该采取征税的方式，而对于生产和消费使他人受益的行为，政府应该从受益者那里取走一部分收入以给予利益受损者补贴。因为必须有政府的介入，我们可以把这种补偿制度看作是计划选择。

再有就是新制度经济学提出的市场选择理论。其代表人物―――美国经济学家罗纳德・科斯在他1961年发表的《社会成本问题》一文中提出，解决外部性问题没有必要非得政府出面，只要是运用市场机制的交易费用为零，以清晰界定产权的方式，市场同样能够解决外部性问题。其含义是，当产权被清晰地界定以后，外部影响的当事人就可以自发地进行谈判，只要谈判的成本很低，当事人之间就会达成交易的合约，从而实现外部影响的内部化，提高资源的配置效率。因为无须政府的介入，我们可以把这种制度看作是市场选择。

信息经济学的理论也提供了解决外部性问题的管理思想。信息经济学认为，在一个信息不对称的市场上，为了提高管理的激励水平，应该按照横向一体化或纵向一体化的思想来重构管理的组织架构。按照这一思想，在处理生态关系问题上，如果存在受益地区不愿补偿利益受损地区或者负有生态保护的地区没有尽职而使相邻地区享受不到良好的生态服务却又不能向其提出要求的情况时，可以运用横向一体化的思想，在一个更大的区域内自行解决环境的保护与补偿问题，但其面临的首要问题是行政区域的重新划分；如果涉及上下游产业间生态补偿问题，则可以采取纵向一体化的办法将外部影响内部化。

从实践来看，还有一种比较规范的解决同级政府间财政关系的制度框架，这就是德国州际财政平衡基金所提供的借鉴，它启示我们：解决地区间的经济和生态关系，可以按照法律规定，采取建立生态基金的横向联合的方式，也就是由同级政府间协作共同提供辖区内良好的生态服务。

我们认为，在这几种选择中，建立区际生态转移支付基金比较符合我国现实，而且对于处理流域内、产业间的生态服务关系也可参照执行。第一，从已经开始的新一轮税制改革来看，还没有把新设环境税提上议程，原有的与环境有关的税种如自然资源税、城市维护建设税、车船使用税、固定资产投资方向调节税和土地使用税仍在征收，而且新设环境税如果划为中央收入，也由于税收本身的性质决定了未必能够专款专用于地方生态建设和保护，再者由中央财政操作仍然难以解决区际生态服务的交换补偿问题。第二，界定环境的产权，从而确定环境的提供与购买关系，在我国也仅进行了排污权交易的试点，解决更大范围的相邻区域、涉及众多省市的跨流域乃至一个省区市内部的环境问题还没有市场的经验可以遵循。

以建立区际生态转移支付基金为操作范式却有着实践的推动和相关经验的借鉴。第一，国外有德国的州际财政平衡基金，国内有运作多年的具有公共服务属性的社保基金的先例，而且社保基金的市场化运作已经积累了丰富的经验，不仅在国内证券市场上是一支重要的力量，而且还将投资海外的证券市场；第二，以生态基金的方式运作有利于形成对环境建设与环境受益区的激励与约束机制，改变以往在受益区普遍存在的无偿消费生态服务的错误观念，树立起市场经济下“没有免费的午餐”的新认识；第三，自从1998年全国主要河流遭遇百年不遇的大洪水造成生态灾难以来，无论是环境受益区还是环境建设区都普遍认识到保护生态环境已经不是某一个地方自己的职责，必须集合各有关地方的力量才能解决共同面对的环境难题；第四，中国已经在处理流域内国际经济关系上迈出了实质性步伐，从1992年起，由亚洲开发银行倡议发起的澜沧江―湄公河次区域即大湄公河次区域经济合作成员包括中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南都表示在新世纪将把流域内的经济合作推向新的水平。

以区际生态转移支付基金的模式实现生态在某一区域内的有效交换，形成生态服务的生产与消费的良性循环，需要界定相应的基金运作模式。笔者认为，区际生态转移支付基金必须由相关地方政府共同推动，并采取市场化运作基金的方式，从而形成计划与市场两种手段作用于生态转移支付的新机制。在实施中，主要由环境受益区与环境建设区政府财政资金拨付组成，可依据当地人口、GDP总值、财政规模等因素综合确定一个拨付比例，并保证基金能够不断按照这一比例得到及时补充，以此来约束相关地区的生态建设与补偿责任；生态基金主要用于治理区内尤其是环境建设区的环境污染，改善环境建设区的生态环境，生态脆弱地区的植被恢复，黄土高原区退耕还林还草的政策补偿等；生态基金的运作可由相关地区政府联合招标选择、委托公司进行生态产业化经营，共同选聘经营者，共同决定重大的生态产业投资事项，确保生态基金的保值、增值。

进一步的说明和具体的宏观建议

建立基于生态补偿的横向转移支付制度，在我国是一个全新的事物，本身需要不断地探索，要将好事办好，仅有一些特定地区，比如生态关系紧密的地区、流域、产业间达成共识并采取集体行动是远远不够的，还需要中央政府在宏观层面上做好协调和配套的制度供给工作。

第一，在全国范围内开展绿色GDP核算，在目前国家试点的基础上经总结经验后迅速推广到全国，便于实施区际生态转移支付基金的地区，从财政资金中向基金拨付的数额有明确的生态产值作为计算的一个重要根据。

第二，在全社会大力弘扬“谁受益谁补偿”的生态安全新观念，改变以往那种“谁破坏谁治理”的狭隘地区观念以及市场经济条件下缺乏经济与生态分工的观念，倡导全新的发展观、财富观和资源观。在市场经济条件下，生态服务是有价的，生态也是同物质财富同等重要的财富，甚至在某一发展阶段，其重要性还要大于物质财富。

第三，在明晰产权的改革推动下，应明确环境产权的归属，从而为建立以市场交换为基础的横向转移支付制度提供基础保障。

第四，为了更好地协调建立区际生态转移支付基金的地区执行生态建设和保护的相关责任，国家宜在环保总局的架构内加强对这些地区环境问题的督察，从而加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理。

第五，建议国家研究出台促进经济增长方式由粗放型向集约型转变的综合性政策措施，在制度上搭建起经济增长与环境永续利用的增长平台。

注释：

①中国环境科学研究院有关报告（2004）。

②参见陈共主编的《财政学》，中国人民大学出版社2001年版。

③参见姜维壮主编的《中国分税制的决策与实践》，中国财政经济出版社1997年版。

④参见理查德・A・马斯格雷夫《比较财政分析》，上海人民出版社、上海三联书店1996年版。

（作者为北京邮电大学文法经济学院教授、中央财经大学经济学院博士生）