“十一五”时期主要污染物减排的总体进展及存在的问题

摘要：“十一五”时期污染减排取得了积极成效，其中工程减排的贡献尤为突出。在顺利实现总量减排目标的同时，仍存在部分政策落实不到位、企业被动减排、总量控制与环境质量改善不同步、减排投入不足等一系列问题。针对这些问题，应进一步创新减排思路和工作方式，充分发挥市场机制，调动企业减排的主动性，提高减排效果的可持续性。

关键词：“十一五”时期；污染减排效果；工程减排

中图分类号：Q53

文献标识码：A

文章编号：1671—6604（2012）05—0035—07

随着中国经济持续快速增长，在加速工业化和城市化进程中，资源和环境压力不断加大，严重制约着经济社会的可持续发展。为加快转变经济发展方式，国家在《“十一五”规划纲要》中首次设定了主要污染物减排的约束性和预期性指标。其中，主要污染物（COD和SO2）排放总量减少10.00%。为实现减排目标，国务院成立了应对气候变化及节能减排领导小组，了《节能减排综合性工作方案》。受国务院委托，原环保总局与各省级人民政府和六家电力集团公司签订了减排目标责任书。此外，国家还出台了促进污染减排的产业、技术、财税、价格等一系列政策，加强污染减排监管和责任考核。上述政策措施的落实使得我国污染物减排和监管监测的政策环境发生了很大的变化，为实现减排目枥制造了有利的条件。总体来看，各地区较好地完成了“十一五”时期主要污染物减排任务，污染总量控制取得积极成效，但“十一五”时期强制减排也导致了一些新隋况、新问题的出现。

一、“十一五”时期主要减排措施的效果分析

（一）“十一五”时期减排目标完成的总体情况

“十一五”时期，全国GDP年均增速为10.60%，超过“十一五”规划提出的7.50%的水平，新增煤炭消费量为7.85亿吨，大幅度超过规划的4.50亿吨，粗钢、水泥、有色金属等产品的产量均翻了一番。在经济保持较快增速、能源消费持续增长的情况下，我国仍较为顺利地完成了“十一五”规划的主要污染物减排目标。根据环保部公布的2010年度及“十一五”全国主要污染物总量减排考核的结果，2010年与“十五”末的2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降12.45%和14.29%，均超额完成10.00%的减排任务。31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团以及国家电网公司和华能、大唐、华电、国电、中电投五大电力集团公司也都较好地完成了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》下达的总量控制任务。同时，监测数据显示，“十一五”时期我国部分环境质量指标有所好转。2010年，全国地表水国控断面高锰酸盐指数平均浓度4.90毫克/升，比2005年下降31.90%；七大水系国控断面好于Ⅲ类水质的比例由2005年的41.00%提高到59.60%；环保重点城市空气二氧化硫年平均浓度0.04毫克/立方米，比2005年下降26.30%，地级以上城市达到或优于空气质量二级标准的比例明显提升，达到83.90%。

（二）主要减排措施的效果

由于“十一五”时期我国是首次设置总量减排的约束性指标，各地缺乏应对的经验，考虑到是在消化新增量的基础上再削减10.00%，在“十一五”初期，环保部把10.00%的减排目标具体量化为削减二氧化硫673万吨、化学需氧量571万吨，并通过签订目标责任书逐一分解落实到各省级政府和电力集团公司，各省级政府又将减排指标、减排工程和减排措施分解落实到地市和重点排污单位。从具体减排措施的实施效果来看，“十一五”时期工程减排、结构减排和管理减排三大措施在实现总量减排目标中发挥了重要的作用。

首先，以污水处理厂建设和燃煤电厂脱硫为重点的工程减排成为减排目标完成的重要手段。“十一五”时期，我国新增燃煤机组烟气脱硫装置逾5亿千瓦，占燃煤机组的比重较2005年大幅提高72个百分点，全国已投运脱硫机组5.78亿千瓦，烟气脱硫机组约占全国煤电机组容量的86.00%，比美国2009年的水平高36个百分点。在污水治理方面，“十一五”累计新增城市污水日处理能力超过6000万立方米，比“十五”末期的总和还多，截至2010年，城市污水日处理能力达到1.25亿立方米，城市污水处理率由2005年的52.00%提高到75.00%。这些脱硫机组和污水处理设施的投运使得二氧化硫和化学需氧量减排的硬件条件明显改善。“十一五”时期，全国各省市污染物减排量主要依靠工程减排实现，工程减排对减排目标贡献率高于60.00%。其中，污水处理厂运营贡献的减排量占全国COD削减量的50.00%以上，燃煤电厂脱硫对全国SO2削减量的贡献超过60.00%。

其次，结构减排成效显著。“十一五”时期，我国采取了“上大压小、淘汰落后”等一系列结构减排措施，不仅有效控制了污染总量，而且在实现产业转型升级和节能减排的良性互动、推动产业政策创新等方面进行了有益的探索。2006—2010年，全国累计关停小火电机组7682.50万千瓦，提前一年半完成关闭5000万千瓦的任务；钢铁、水泥、焦化及造纸、酒精、味精、柠檬酸等高耗能、高排放行业均超额完成淘汰落后的任务。2010年，电力行业30万千瓦以上火电机组占火电装机容量的比重达70.00%，比2005年提高13个百分点，火电供电煤耗下降9.50%，造纸行业单位产品化学需氧量排污负荷下降45.00%。

再次，管理减排带动了环保制度和监管队伍建设。“十一五”时期中央财政投入100多亿元，用于支持全国环保监管能力和污染减排“三大体系”建设，全国已建成343个省、地市级污染源监控中心，15000多家企业实施自动监控，配备监测执法设备10万多台（套），环境监测、在线监控、执法监察能力显著增强。多个省份开展节能减排发电调度，南方电网公司燃煤脱硫机组投运率由2005年不足60.00%提高到2010年的95.00%以上。国控重点污染源二氧化硫达标率92.00%，化学需氧量达标率94.00%，与2005年相比分别提高22.00%和34.00%。部分重点流域工业企业治理水平显著提升，达标排放率比“十一五”初期大幅度提高。

二、主要污染物减排的进展及效果

（一）工业废气排放总量逐年增加，二氧化硫减排效果较好

据中国统计数据应用支持系统和历年中国环境状况公报显示，2010年全国工业废气排放比2005年增加76.70%，“十一五”时期年均增长12.30%（见图1）。从排放趋势来看，“十一五”时期全国工业废气排放总量逐步上升，增长率则表现为先减后增的态势（见下页图2），2006年和2007年排放总量年增长率分别高达23.10%和17.30%，而在金融危机冲击下，2008年全国工业废气排放同比仅增长4.00%，2008年以后又出现反弹。

二氧化硫是大气中的主要污染物之一，也是“十一五”强制减排的对象之一。根据国家环保部公布的环境统计数据以及历年《环境统计公报》，从实际减排的效果来看，全国范围内二氧化硫排放总量在逐年减少。其中，“十一五”时期，工业二氧化硫排放量与全国二氧化硫总量的趋势一致，2010年工业二氧化硫排放量比2005年减少14.00%；生活二氧化硫排放量略有波动，2010年排放量比2005年减少约15.40%（见图3）。

（二）烟尘和粉尘排放总量明显减少，以工业排放为主

2005年，全国烟尘的排放总量为1182.50万吨，2010年减少为829.10万吨，减少29.90%。中国统计数据应用支持系统的数据显示，工业烟尘排放量所占的比重由2005年的80.20%降为2010年的72.80%；生活烟尘排放占比由2005年的19.80%升至2010年的27.30%。同时，工业粉尘排放量逐年减少，减幅较为明显，2010年比2005年减少45.80%（见表1）。

（三）废水排放总量增加，生活污水排放增幅明显，化学需氧量排放得到控制

2010年全国废水排放总量达617.30亿吨，比2005年增加17.70%，“十一五”时期年均增长3.56%。从废水排放的构成来看，在产业升级、技术进步和严格监管的共同作用下，工业废水排放量所占比重逐年下降，由2005年的46.40%降至2010的38.50%。与之相反，随着城市化进程加快，生活污水排放量占比上升较快，由53.70%增至61.50%。从排放态势来看，“十一五”时期，全国废水排放稳步上升，增长率先减后增（见下页图4和图5）。

废水中的化学需氧量是“十一五”污染减排的约束性指标。中国统计数据应用支持系统数据显示，2010年全国废水中COD比2005年减少12.50%，“十一五”时期年均减少2.61%（见表2）。从化学需氧量排放的构成看，2005--2009年工业废水中COD所占比重逐年下降，由2005年的39.20%降至2009的34.40%，2010年该比值略有增加；2005--2009年生活污水中化学需氧量排放量占比逐年上升，由2006年的60.80%增至2009年的65.60%，2010年这一比值略有下降。再从排放态势看，“十一五”时期，全国废水中化学需氧量排放下降速度先快后慢。其中，工业废水中COD排放变化态势与工业废水基本一致，“十一五”时期有小幅反弹，这既是金融危机后工业恢复增长的结果，同时也在一定程度上反映出在应对金融危机“保增长”的目标导向下，工业内部结构调整进程有所放缓。随城市污水处理投资力度增大，生活污水处理技术提高，处理规模扩大，生活污水中COD排放量减少，减速先慢后快。

（四）工业固体废物排放量呈下降趋势

“十一五”时期，尽管工业固体废物产生量不断上升，但随着工业固废处理技术提高，同期工业固体废物处理量也在不断增加，工业固体废物排放量大幅下降。据中国统计数据应用支持系统数据显示，2005年，我国工业固体废物排放量1654.68万吨，到2010年减为498.20万吨，降幅为69.90%（见图6和下页图7）。其中，天津、吉林、江苏、上海、安徽等省市实现固废零排放，山东、北京、河南等省市也接近零排放。

三、存在的主要问题

尽管“十一五”时期主要污染物减排工作取得积极成效，较为顺利地完成了减排的约束性和预期任务，但存在不少问题。

（一）重化工业化加快，高能耗、高污染问题短期内难以扭转

目前，我国处于工业化中后期和城市化加速发展的中期阶段，产业结构畸重，重化工业化趋势仍在延续。即使在“十一五”节能减排的重压下，部分高耗能、高污染行业快速发展的势头并未得到有效抑制。2010年，石油加工炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、电力热力的生产和供应业等六大高能耗行业增加值在全部规模以上工业增加值中所占的比重达30.30%，增速为13.50%；全国煤炭消耗总量32.40亿吨，煤炭消耗约占能源消耗总量的70.00%；火电装机容量达7.07亿千瓦，占总装机容量的比重为73.40%；工业COD排放量最多的行业仍是造纸及纸制品业，占工业COD排放总量的28.90%。特别是“十一五”后期，在国家应对金融危机的刺激政策作用下，工业结构调整步伐放慢，部分高耗能、高污染、高排放行业仍有一定生存空间，致使污染减排的总体形势十分严峻。

（二）部分地方政府减排动力不足

目前，一些地方政府仍片面追求GDP增速，对环境保护工作重视不够，减排投入不足，监管不力。地方政府过度追求GDP既与现行政绩考核机制有直接关系，也与1994年后实行的中央和地方分税制有关。分税制实施后，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，而地方财政收入占全国总收入比重不断减少的同时，支出比例却不断加大。受制于有限的税源，地方政府不得不拼命上项目，提高GDP，扩大税基，以获得更多的财政收入满足地方支出需要。由于地方税收主要来源于企业所得税，地方政府为增加财政收入，掌握更大财政支配权，把很多精力放在招商引资工作上，对工业大项目更是趋之若鹜。在这种情况下，地方政府与企业利益趋同性增强。因此，当企业利益与公众的环境利益发生冲突时，地方政府对污染排放企业往往既不会采用严格限制发展的“硬约束”，而且补偿企业节能减排的“激励”制度创新动力不足，甚至以政策“球”的形式放任污染企业。地方政府对中央政府减排政策执行不坚决，造成“十一五”时期部分地区减排效果大打折扣。

（三）部分减排政策措施不到位

“十一五”时期，尽管总体上各地环境治理和污染控制进展明显，但仍存在减排目标落实不到位等问题。以污水处理为例，住建部公布的统计显示，截至2010年，全国仍有61个设市城市未建成污水处理厂，其中一半以上分布在黑龙江、吉林、广东三省。即使已建成污水处理厂的，配套管网等设施不完善的现象也比较普遍，造成部分污水处理厂的污水收集处理率低下。近年来，部分地区调高了污水处理费征收标准，但总体而言，污水处理费征收标准仍然偏低，导致污水处理厂正常运营困难。再从电厂脱硫情况来看，由于部分地方人为干预电厂脱硫电价政策的实施，致使已上脱硫设施、脱硫效果明显的电厂享受不到脱硫电价的补贴政策，直接影响脱硫电厂相关维护工程设施的正常运行。此外，由于很多地方政府财力有限，且未出台相关配套政策，如未设立污染防治和污染减排专项资金等，制约了重点治污工程以及环保基础设施建设配套工程的进展。

（四）监管和处罚力度有待加强

“十一五”时期，我国环保法律法规不断完善，环保执法队伍逐步壮大，但现行环保法律法规仍存在诸多问题，集中表现在：一是行政处罚力度不够大，法律设定的行政处罚上限太低；二是法律缺乏强制终止违法行为的有效规定，对超标排污行为的制裁力度偏弱；三是环保执法取证操作难度大，致使环保执法成本高，直接举证困难。面对大量中小污染源的负载排污情况，“守法成本高、违法成本低”等问题十分突出。如对违法违规排放的企业或单位，依法责令其限期治理是现行法规赋予环保部门最有力的处罚手段，但部分地区的排污单位反而以“排污设施故障”导致企业无法达标排放为由，在6个月的“限期治理”过程中，大规模、高浓度排放污染物。再如，在地方政府和监管机构的漠视下，部分在线监测工具成为摆设。以往一些企业在购买在线监测设备时明确要求设备供应商提供故障频出的设备，造成环保部门无法获得正常数据。在线监测设备试行政府采购后，部分企业仍想方设法阻挠仪器正常工作，并在“修理调试期”内继续超标排污。

（五）企业被动减排仍较为普遍

“十一五”时期，各地为确保完成减排目标，在减排激励机制创新方面做出了积极尝试，对减排效果好的企业以及工作业绩突出的环境执法机构和人员加大奖励力度。其中，一些省市对完成总量减排任务较好的城市直接发放高额奖金。这些激励措施为实现减排目标发挥了一定作用，但总体来看，目前我国污染控制和减排制度设计仍偏重对违规违法排放的惩处，而缺少有效的正向激励，特别是缺乏市场化的激励手段。在市场经济中，企业是减排的主体，企业进行节能减排，必须投入新设备，改进生产技术和工艺，这需要一定的投入。因此，要想调动企业减排积极性，正向的激励措施必不可少。“十一五”时期，虽然国有企业在响应政府减排号召、实现减排目标方面配合度较高，但大部分企业仍认为，减排是社会责任，主要体现的是社会效益，减排投入并不能带来直接收益。同时，作为硬性的约束政策，污染减排一定程度上强化了地方政府尤其是环保部门对企业的干预能力。在这种情况下，大多数企业减排仍是被动的、配合性的行为，现行减排措施难以激发企业减排的积极性和主动性。

（六）部分减排项目设置及核算细则脱离实际

国家要求实施污染减排的具体项目必须列入2005年环境统计中，因而可能出现有实际减排效果的、但未列入2005年环境统计的项目不能被考核认可的情况。在SO2减排中，目前仅认可火电、水泥、钢铁、有色金属、焦炭、炼油等领域的减排项目，很多县级区域根本就没有这几类项目。同时，环保部并不认可燃油消费量下降带来的SO2新增排放量减少，造成有些行业和地区的SO2减排效果不被认可，进而使相关地方政府和企业的减排压力和工作难度加大。另外，由于不同地区、行业和规模的企业在投入能力、减排技术等方面存在差距，对所有企业采用统一的减排标准有失公允，而且现阶段减排任务主要依靠企业申报减排项目实现，由于减排项目的核算要求较高，核算过程复杂，很多项目都达不到减排核算标准，直接影响减排的实际效果。

（七）总量减排效果与环境质量改善不同步

“十一五”时期总量减排进展较为顺利，且相对而言，产业部门减排目标完成较好，而部分地区特别是大城市的环境质量却并未明显改善，不少城市空气质量等指标并未完成“十一32'’的目标任务。近年来，各地城市空气污染减排设施日益完善，城市环境治理投入巨大，但城市空气质量却仍有恶化趋向。造成这一问题的主要原因在于：一是部分火电脱硫设施运行管理不严，个别企业偷排行为屡有发生；二是部分企业恶意改动环境自动监测数据，严重干扰了自动监测数据的正常使用和环境监管工作的有序开展；三是随着城市化进程加快，房地产开发和机动车保有量增加使城市空气污染源更为复杂。除工业点源污染外，机动车废气等流动源污染以及建筑施工等面源污染不断加剧，成为大中城市的主要污染排放源。而目前现行的COD、SO2的约束性指标基本上是针对点源污染的对策，尤其是SO2减排主要从控制酸雨污染出发，重点削减电力行业，而对环境质量影响更大的农村面源污染和非电燃煤锅炉未被纳入，直接影响污染减排的绩效。另外，虽然一些环境质量指标有所改善，如水质等，但水体中氨氮和大气环境中氮氧化物浓度呈现上升趋势，成为影响环境质量的主要污染因子。因此，现行主要污染物减排的指标设立，难以保证环境质量得到同步改善。

（八）环境污染治理投资仍显不足

从污染治理投资的构成来看，根据2009年的环境统计数据，目前城市环境基础设施建设投资所占的比重最大，占环境污染治理投资总额的比重为55.50%，工业污染源治理投资比重仅为9.80%，全国建设项目“三同时”环保投资比重为34.70%。由于在目前环保投资的统计口径下，环境基础设施建设投资中包括集中供热工程、燃气工程、园林绿化等一些具有间接效益或长远效益的项目，因此，实际上真正用于污染治理和从源头控制环境污染的投资更少，仅有约2000亿元，不到环境污染治理投资总额的45%，占GDP的比重不足0.60%。环保投资的这种统计口径在一定程度了掩盖了我国在污染治理方面投资不足的事实。

四、结论与政策含义

本文着重分析“十一五”时期主要污染物减排的总体进展及存在的问题。分析结果表明，从全国范围来看，“十一五”首次设定的主要污染物减排各项约束性和预期目标均已较好地实现，工程减排、结构减排和管理减排等主要减排措施在总量减排中发挥了积极作用，其中工程减排的贡献尤为突出。然而，由于“十一五”时期污染减排目标设置和任务分解的立足点是强制减排，这实际上是在污染减排中延续了“指令性计划”的思路和方式。尽管这种方式能够在短期内动员地方政府和企业减排的资源，获得立竿见影的减排效果，但从长远来看，这种制度安排不利于协调存量减排和增量减排之间的关系，而且在现实中，以环保部门所掌握的行政资源和执行力，要在地方政府和各类企业中推行“指令”式强制减排，显然力不从心，困难重重。同时，强制减排的方式势必造成部分政策措施的执行成本过高，可持续性差，进而导致一些领域的减排效果寅吃卯粮，后续减排难以为继。

因此，国家“十一五”时期以约束性指标实行强制减排的意义更在于向地方政府和企业传递出这样的信息，即面对工业化工后期的资源和环境瓶颈，地方经济发展和企业生产经营的环境政策逐步收紧已经是一个不可逆的趋势，唯有适应环保高压的大势，下大力气转变发展方式，方能为企业发展和地方经济增长赢得更大空间。在着力营造更加严格环境政策氛围的同时，各级政府及主管部门应深入总结“十一五”污染减排的经验及出现的新问题，创新减排思路，充分发挥市场机制的作用，进一步完善市场化的减排激励机制，突出企业的减排主体地位，调动企业减排的主动性和积极性，从而使污染减排步入可持续的良性轨道。