“十一五”时期污染减排效果的省际比较

摘要：对“十一五”时期主要污染物的减排效果进行省际比较，结果表明，虽然经济发达的东部省市污染减排任务比较重，但由于这些省市污染治理投入力度大，更好地执行和落实减排任务，因此，东部省市污染治理效果较为明显。与之形成反差的是，欠发达的中西部省区污染减排目标相对放宽，但其实际污染治理效果与东部省市相比仍有差距。各省市区处于不同发展阶段是导致减排效果差别的主要原因，高污染高排放产业自东向西转移也进一步加大了中西部省区的减排压力。

關键词：“十一五”时期；污染减排效果；省际比较

中图分类号：Q53

文献标识码：A

文章编号：1671—6604（2012）05—0029—06

一、引言

我国各省市区的地理、气候和资源条件差别较大，经济发展水平和产业结构不同，使得主要污染物排放具有明显的区域特征，直接影响不同省份的减排效果。

目前，工业排放仍是我国污染的主要源头之一，其中约85%的二氧化硫（SO2）排放来自于工业排放，而电力、非金属矿物制品业、钢铁和化工这四大行业则是SO2排放的大户。从产业结构和工业布局来看，我国东部沿海省市工业发达，人口稠密，环境容量相对较小，工业生产和居民消费用电量大，水电、风电、核电等其他电源难以满足当地需求，火电则一直是其能源供应的主要来源，东部沿海省份火电装机容量占全国火电装机总容量的一半以上，因而江苏、浙江、广东等地的废气排放量处于较高水平。华北地区是我国重要的煤炭产地，山西、内蒙古等省区煤炭资源丰富，运输便利，火力发电成本低，具有明显优势，火电集中布局使山西、内蒙古污染物排放居高不下。西部地区水能、风能等资源较丰富，对火电的依赖相对较小，加之工业发展滞后，因此，云南、宁夏、青海、等省区废气等污染物排放量较少。另外，近年来，北京、上海等省市通过发展现代服务业，产业升级进程加快，第三产业占比不断提高，以高耗能、高排放为特征的能源和资源密集型行业明显减少，工业废气等污染物排放量逐步下降。

鉴于污染排放具有的这种区域性特征，本文对“十一五”时期各省市区的污染减排效果进行比较，分析造成省际污染减排效果差异的主要原因，为提高省际减排措施的针对性提供依据。

二、“十一五”时期各省市区污染减排效果的比较分析

总体来看，全国31个省市区均较好完成了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》下达的总量控制任务。减排成绩比较突出的山东、江苏、广东、河南、浙江、辽宁、上海、陕西等省市还受到了国务院的通报表扬。然而，尽管各省市主要污染物排放总量控制取得了积极进展，但是“十一五”时期各省市区的减排效果却存在着显著差距。

（一）经济发达地区化学需氧量减排效果相对较好

“十一五”时期全国化学需氧量（COD）减排10.00%的约束性目标通过签订目标责任书分解落实到各级政府，各省市区根据其2005年的COD排放量及地区社会经济发展情况制定削减目标。根据环保部公布的数据，从实际减排效果来看，尽管经济发达地区减排目标相对较高，如江苏、浙江两省均需在2005年基础上减排15.10%，广东、山东、上海和北京分别需减排15.00%、14.90%、14.80%和14.70%，但这些省市均超额完成了任务。“十一五”时期，COD减排效果较好的省市有上海、北京、山东、广东、江苏、河南、吉林、辽宁、浙江等。其中，上海超出目标12.91%，北京超出5.97%，山东超出4.54%（见表1）。总体来看，COD减排效果较好的省市经济社会发展水平也相对较高，特别是减排幅度排名前五位的省市均属经济发达地区，这表明COD减排在相当大的程度上倚重于地方财力支持和高水平行政管理。

（二）经济发达地区SO2减排任务较重，但治理效果显著

“十一五”时期全国SO2减排10.00%的约束性任务也是通过签订目标责任书层层分解落实到各级政府的。由于SO2主要因局地燃煤设施排放所致，外来排放源的影响较小，因而SO2减排以控制局地排放源为主。近年来，SO2污染严重的局面得到了一定的控制。其中，“两控区”（酸雨控制区和SO2污染治理区）的分阶段控制目标有效地促进了SO2的防治。在这个基础之上，“十一五”时期，各地进一步强化对SO2的综合防控。根据环保部公布的数据，从削减目标和实际削减率来看，SO2治理效果较好的省市主要有北京、浙江、江苏、上海、湖北、湖南和广东等。SO2减排超出目标较多的省市同样集中在经济发达地区，如北京超出目标19.33%、浙江超出6.16%、江苏超出5.49%、上海超出4.30%（见表2）。

（三）各省市区固体废物减排均取得明显成效

近年来，清洁生产和循环经济发展使废弃物的综合利用和治理水平不断提高，各省市工业固废排放量大幅下降。中国统计数据应用支持系统的研究数据显示，2010年，工业固废排放量超过100万吨的省份仅有重庆，为134万吨。其次是山西，为95万吨，新疆、贵州分别为63万吨和60万吨，这4个省份合计工业固废排放量占全国排放总量比重高达70.60%。有21个省市区固体废物排放量在10万吨以下，其中天津、吉林、江苏、上海、安徽等6个省市区已实现固体废物零排放，山东、北京、河南等省市接近固体废物零排放（见图1）。

三、省际污染治理效果差异的主要原因

（一）各省市区所处发展阶段不同直接影响减排效果

目前，我国东、中、西部三大区域经济和社会发展处于不同阶段，从收入水平来看，2010年东部地区人均国内生产总值约为45510元，中部地区为24871元，西部地区为22570元。若按当年汇率计算，则分别为6873美元、3756美元和3408美元。根据世界银行2010年调整后的划分标准，虽然东、中、西部地区都已跨入了中等收入阶段，但东部地区处于“偏上中等收入”阶段（标准为3946—12195美元），中西部地区还处于“偏下中等收入”阶段（标准为996--3945美元）。从城市化水平来看，2009年，东部地区城镇化率达57.00%，中部地区为44.30%，西部地区为38.40%。再从就业结构来看，2010年，我国工业从业人员占全部从业人员的比重为28.70%，其中，东部地区为36.30%，中部地区为26.60%，西部地区为19.70%。如果再考虑产业结构等因素指标，可以初步判定，我国工业化进程已进入工业化中期的后半段。其中，沿海地区已进入工业化后期的前半段，中部地区处于工业化中期的后半段，而西部地区仍处于工业化中期的前半段。

一般情况下，环境库兹涅茨曲线（EKC曲线）的形态为倒U型，即当人均GDP达到一定临界水平后，经济增长对环境质量的影响将由负转正。大量实证研究表明，倒U型曲线的转折点一般发生在人均GDP 5000--20000美元之间。因此，以“十一五”时期的人均GDP水平，东部省市已经或正处在倒U型曲线环境库兹涅茨曲线的拐点处，这使其污染排放随着经济进一步增长将呈下降趋势，而中西部省区的经济发展阶段决定了其处于污染排放快速上升时期。同时，发展阶段不同还使各省区环境保护与经济发展的协调程度存在差距。东部省市经济发展到一定水平后，更加重视经济发展与资源环境的协调，使其污染减排效果更为显著。

（二）污染治理投入力度差距较大

根据2009年环境污染治理投资情况，山东、江苏、河北、广东、北京、辽宁、浙江等地的环境污染治理投资额较高。其中，山东省在污染治理投入459.50亿元，占该省当年GDP的1.36%，占全国环境污染治理投资总额的1/10还多。江苏省环境污染治理投资369.90亿元，占该省当年GDP的比重为1.07%。山西、宁夏、新疆等西部省区环境污染治理投资占当地GDP的比重也较高，尤其是山西省（157.80亿元），这一比重达2.14%，但山西是工矿大省，环境污染十分严重，目前的投入力度和规模仍难以有效控制污染态势。宁夏的情况也比较特殊。近年来，宁夏依托资源优势大力发展高耗能工业，导致其主要污染物排放快速上升，环境治理形势严峻。因此，虽然2009年宁夏污染治理投入占当年GDP的比重为2.12%，居全国第二位，但由于经济总量偏小，环境污染治理投资额也仅为28.70亿元，这种投入规模不足以应对其高耗能行业快速发展造成的环境污染。

综合来看，环境污染治理投资力度与治理效果基本呈正相關關系。污染治理效果较好的省市区，相应在污染治理上的投入也较多，而污染治理投资情况直接受当地经济发展水平的影响。2009年，经济发达省市污染治理投资均超过200亿元，而经济相对落后省区污染治理投入明显不足。其中，甘肃仅为44.40亿元、贵州21.20亿元、青海12.30亿元、海南19.70亿元、2.70亿元，这些地区的污染治理投资占GDP的比重也普遍低于全国平均水平，尤其是贵州和，仅为全国平均水平均0.60%左右（见图2）。

（三）产业转移引致排污转移

随着经济发展，东部省份居民的环保意识增强，企业环保设施投入以及较高的排污费成为东部双高企业生产经营中的主要压力。近年来，东部沿海省市土地、能源、人工等要素成本和交易成本不断攀升，致使投资报酬递减。与此同时，由于东部省市为加快产业转型升级，当地政府通过各种政策措施迫使那些不符合本地发展方向的企业转移。在这些因素共同作用下，东部沿海省市的企业特别是高能耗、高污染项目不断转移到中西部地区。而在中西部地区，现阶段仍更多地考虑生存问题而不是生活质量。因此，在承接东部产业转移的过程中，中西部地区部分地方政府表现出“招商引资饥渴”，为了引进工业项目，往往降低环境门槛，对高耗能、高污染企业姑息纵容。高耗能、高污染企业虽然对加快中西部经济增长和工业化具有促进作用，但由于中西部欠发达地区污染物减排监测能力和技术水平相对落后，加之国家能源战略布局调整，因此，产业转移在一定程度上加剧了西部地区的工业污染，不仅使其后续减排压力增大，而且原本脆弱的西部生态系统也将面临更加严峻的环境影响。

（四）政策、监管和激励机制存在差异

在污染减排政策的执行力度、污染减排监管激励机制创新、减排监管等方面，“十一五”时期污染治理效果较好的山东、江苏、浙江、广东、上海和北京等省市也都在全国前列。首先，污染治理效果治理较好的省市普遍更注重环境保护，执行各项减排政策较为彻底，污染减排目标责任制落实到位，对总量削减目标责任书和年度减排目标完成情况进行全面评价考核。如“十一五”时期，江苏省在发挥财政资金引导作用的基础上，引导社会资金进入环境基础设施建设和运营市场，从而增强了减排的活力和动力。与之形成对照的是，一些中西部省区追求GDP增速，仍主要依靠低廉的电价、土地和相对宽松的环境政策承接东部地区不能容纳的高耗能、高污染企业，对“十一五”减排政策理解不透，落实和执行不到位。

其次，在激励和约束机制方面，污染治理效果较好的省市创新方式，对减排目标实现较好的企业进行奖励，严惩减排不达标的企业。主要措施包括：实行烟气脱硫、脱硝电价；开展排污权有偿使用和交易试点；增加氨氮、总磷的排污权有偿使用；加强污水深度处理、再生水利用、畜禽污染治理等共性關键技术攻關等。如广东省对投运率低的燃煤电厂扣减脱硫电价，推行信用评级制度，将环境违法信息纳入银行征信系统，限制环境违法企业贷款和上市融资。而减排效果不理想的省区则普遍存在激励机制不健全、奖励力度不够、处罚不严等问题。

再次，在污染减排监管方面，减排效果较好的东部省市高度重视减排设施监管和监测体系建设，不断完善污染源在线监控平台建设，加强对重点排污企业和上市公司的监管力度。以山东省为例，“十一五”时期，山东省明确规定了省、市、县三级环保部门日常监管的主要任务，建成覆盖全省的自动监控体系，并针对突出问题，综合运用定期通报、督导督办等有效措施，打出了环境监管组合拳。与东部省市相比，中西部欠发达地区的环境监管体系不健全，部分监测设施形同虚设，监测队伍人员素质和监管整体水平有待提高。

四、结论与展望

通过“十一五”时期主要污染物减排效果的省际比较可以看出，尽管经济发达的东部省市污染减排任务相对较重，但其污染治理效果却更明显，而考虑到环境容量、经济发展水平、区域平衡和国家区域发展规划等因素，欠发达地区污染减排目标虽略有放宽，但其实际减排效果较发达地区有一定差距。造成各地区减排效果差别的原因是多方面的；既与各地经济发展状况、产业结构、能源消费、环保技术水平等因素有關，也与当地对污染减排的重视与投入规模相關。其中，各地区处于不同发展阶段是导致减排效果差别的主因，经济发展水平直接影响当地污染防治的投入力度以及对中央政策的理解力和执行力。

“十二五”时期，我国对主要污染物设置了更为严格的减排目标。对于减排效果较好的东部省市而言，一方面，在跨过倒U型曲线环境库兹涅茨曲线的拐点之后，污染排放将进入总量下降的阶段，减排压力有可能缓解；另一方面，这些省市也面临着存量减排空间缩小和增量减排难度增大的问题，单位减排成本将有所上升。而对于“十一五”减排效果不理想的西部省区来说，“十二五”减排同样是挑战和机遇同在。如果继续放任高污染、高排放产业发展，西部地区不仅难以完成“十二五’’减排任务，而且生态环境将加剧恶化。同时，虽然西部省区处于污染排放快速上升的时期，但研究表明，基于发展中国家样本的EKC曲线拐点一般要低于发达国家样本环境的临界值，其中一个重要原因在于发达国家工业化进程中出现的环境问题对发展中国家具有警示作用。因此，在国家强制减排的推动下，如果能够更加严格地落实减排任务，中西部地区也有可能加快迎来污染排放的拐点。