穿越体制之“霾”

治霾体制中相关部门职能碎片化、区域协作与损益分担机制不健全是影响雾霾治理的突出问题，应以明晰监管权责为基础，不断健全和完善环境保护管理体制。

2015年冬天，京津冀地区被雾霾笼罩，重污染天气频现，人们至今心有余悸。2016年，从国庆假期的雾霾，到近几天华北多地出现重污染天气，各界开始对冬季的空气质量隐隐担忧。

采暖季马上就要来了，而采暖季就是各单位环保领域的“惊蛰季”。进入采暖季后，污染形势非常严峻，重污染过程易发，而重污染天气的应急工作做得好不好，直接关系到空气质量的改善。此时，环保部门的工作力度、效率、科学性就显得非常关键。

中国雾霾治理体制之演进

雾霾治理属于大气污染治理范畴，是环境保护的重要内容。本文所说的“雾霾治理体制”并非一个独立的体制架构，主要是指在现行环境保护监管体制中，行政管理部门在雾霾治理方面的机构职能定位、职责安排及体制机制运行等。

1.中国现行雾霾治理体制。在行政管理层面上可概括为环保部门统一监管、区域统一协调、其他部门分工负责的体制。在中国现行环保管理体制中，多个部门承担雾霾及大气污染防治相关监管与保护职责。

2. “大气十条”明确雾霾治理行政监管职责和任务。2013年9月，国务院出台了《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），从10个方面提出了35项具体措施。为落实“大气十条”雾霾治理任务，有近20个国家部委参与其中并承担相应职责和任务。

3. 建立了行政目标责任制与配套制度相结合的治理机制。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快生态文明制度建设，建立系统完整的生态文明制度体系。紧接着，国务院出台了“大气十条”，成为今后几年中国治理雾霾的行动指南和路线图。

（1）建立了雾霾治理目标责任制。根据“大气十条”，国务院与各省（区、市）政府签订大气污染防治目标责任书，大气污染防治年度考核不达标的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级政府及相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。2013年9月，环保部与京津冀及周边地区，包括大气污染情况严重的北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、山东等省（直辖市、区）政府签订了首批责任状。

（2）建立并实施大气污染区域联防联控机制。针对大气污染区域性特点，环保部等9部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出“解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”的思路，核心就是建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制。

（3）新法律、新标准出台，加大雾霾治理力度。中共中央、国务院及有关部门新近出台了一系列重要文件加大生态文明建设推进力度，并针对排污收费、机动车污染防治、污染减排、环境执法监察等先后出台了一系列配套法规和规范性文件；制定了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《火电厂大气污染物排放标准》等200多项环境标准、技术政策、导则和规范等，不断加大雾霾治理政策执行力度。

经过多方共同努力，当前中国雾霾治理取得了一定成效。2014年全国首批实施新环境空气质量标准的74个城市，总体上PM2.5平均浓度降低11.1%。长三角、珠三角、京津冀三大区域也降低了10%―12%，特别是京津冀地区降低了12.3%。2015年全国城市空气质量总体继续呈转好趋势，全国338个地级及以上城市平均达标天数比例为76.7%，73个城市空气质量达标，占21.6%。尽管如此，2016年全国仍有近80%的城市没有达到国家空气质量二级标准，公众对治理雾霾、改善空气质量的呼声依然强烈，雾霾治理仍任重道远。

管理体制中的问题与障碍

影响雾霾治理的因素是多方面的，其中体制问题是影响治理成效的关键因素之一，现主要围绕环保相关管理体制中的问题进行分析。

1. 雾霾治理环保监管职责“碎片化”问题突出，部门协调配合尚待加强。中国雾霾成因十分复杂，工业企业排污、燃煤、城市扬尘、机动车尾气等都是造成大气污染的主要来源。

（1）由于管理职能交叉等问题，使得具体治理过程中各部门缺乏有效协调，产生“碎片化”现象，如右表所示。对现阶段大气污染防治工作进行梳理，初步总结出127项管理职能，这些管理职能分散在近20个行政管理部门，部门协调难度大。机动车污染防治方面职能交叉、监管缺位突出。

机动车污染防治主要涉及工信、公安、发改、质检、交通运输等部门，在6个方面职能交叉严重（包括：油品质量监督检查；机动车强制报废，淘汰黄标车和老旧车辆；新生产车辆管理，打击生产、销售环保不达标车辆的违法行为；在用机动车环保监管；工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制；低速汽车节能环保相关产业和产品技术升级换代）。

（2）对于一些非环保部门来说，大气污染防治并不是其主体职能，有些只是一个附带职责。这些部门缺乏力量投入和专业化监管能力，在许多方面存在监督不到位的情况。例如大量车辆环保检测流于形式，许多地方油品质量根本达不到国Ⅳ级以上标准等；部门协调难度大，致使机动车环境监管步履维艰。

（3）工业企业污染治理方面部门配合不紧密，政策衔接不到位。发改委、工信部、商务部负责制定产业准入和进出口政策，推进淘汰落后产能，环保部主要负责配合。由于环保部门参与程度低，一些产业政策与污染减排关系不够紧密。

为改善大气环境质量，早在2013年国家就出台了严格的行业大气污染物控制标准。以平板玻璃行业为例，由于中国对高硫石油焦缺乏限制性管理措施，在“十一五”期间，甚至还将石油焦替代重油作为十大节能技术大力推广。为降低生产成本，许多企业大量使用价格低廉的进口高硫石油焦作为燃料。有信息表明，仅2013年中国石油焦使用量与2011年相比就增长了20%，产生严重的SO2、 PM2.5及其他污染问题。由于使用石油焦作为燃料操作快捷且不易被发现，给环境执法带来很大难题。

（4）清洁生产方面部门工作不协调、难形成合力。发改委、工信部、环保部分别推进强制性清洁生产审核，三部委存在职能交叉，工作思路不一致，相关推进工作受到影响。此外，发改委主要负责节能，节能与环保之间协调性不够，一些项目存在节能不环保、环保不节能现象。一些领域存在监管真空点。如恶臭、光污染以及无组织排放等方面无明确监管部门，存在职能空白和职责不清问题。

2. 区域协作与损益分担机制不健全。各地出现的区域性、复合型雾霾污染问题，中国现行环境管理体制难以应对和解决，主要体现在以下两方面。

（1）各自为政的管理体制难以应对复合型大气污染治理问题。按照中国原有的管理体制，地方政府对当地的环境质量负责，采取的措施以改善当地环境质量为目标，控制重点是当地污染源。但由于城市规模不断扩张、集中连片，污染物通过大气环流在城市间输送，造成区域内各城市大气污染高度关联，并导致污染物在输送过程中相互融合，形成区域复合型大气污染。在这种形势下，依靠单个城市自身的力量、各自为政的控制管理方式已不能适应大气污染防治的要求，需要打破行政区划限制，建立以区域为单元的一体化控制模式。

（2）区域联防联控机制损益补偿机制尚未有效建立。为解决大气污染的区域性问题，中国建立了区域联防联控机制，然而在现实中，区域联防联控往往陷入困境，其最大问题在于地区发展不平衡，利益补偿机制不健全。

以京津冀为例，河北省整体发展水平要落后于北京和天津，并主要以钢铁、煤炭、化工、建材等重化工业为经济支撑，同时接收了一批北京等地搬迁的重工业企业。河北省要对本地大气环境质量负责，就要投入更大的财力。据初步测算，2015年河北全省实施大气污染防治项目需要投入千亿元，仅企业停产限产，预计会影响全省规模以上工业增速2%-3%，影响地区生产总值增速1%以上。资料显示，河北省为治理大气污染，以壮士断腕的决心化解过剩产能、治理大气污染，大力推进“6643”工程（到2017年压减钢铁产能6000万吨、水泥6100万吨、标煤4000万吨、玻璃产能3600万重量箱），由此预计将影响30多万人就业。受此影响，2015年河北省名义GDP只增加了1.31%。

3. 雾霾监测及信息资源分散且协调不够，影响决策及政府公信力。中国的雾霾监测职能分散在气象、国土资源、环境保护、交通运输、民航等诸多部门和单位，根据各自事业发展需要，建设了各种类型的气象台站或自动气象监测设施网络。由于各部门关注问题不同，监测点位分布、数量不同而不可避免地出现监测数据不一致、信息不统一等问题，在一定程度上影响部门的权威性及应急处置的统一性。例如，2015年10月北京出现明显的雾霾天气，北京市气象局了霾黄色预警信号，北京环境应急指挥部所的却是蓝色预警，公众对上述不一致的信息提出了质疑。据查，气象部门是根据能见度、湿度、光照强度、风力等标准来预警信息；而环保部门的监测数据则侧重于污染物的具体成分、污染程度的级别。两部门在会商后，仍是在各自平台上公布各自标准的预警。

中国环保系统经过近40年的努力，建立了以环保局监测站为主的行政监测机构，初步形成了国家、省、市（地）、县（区）4级监测网络。然而，由于环境监测服务布点广、要求高，加之 PM2.5等属新近开展的监测项目，以目前有限的行政监测能力难以达到监测要求。围绕空气质量环境监测数据也引发了公众对环境信息公布的不信任，暴露出中国现有环境监测体系中的一系列问题。

雾霾相关污染排放信息是环境管理的短板。环保部门内部，雾霾等相关污染物排放数据来源分散，多套数据并存，且数据间互不衔接、互不支持等问题突出，直接影响决策和监管效果。同时，尽管近年来各地实施企业 PM2.5在线监测，重点地市及规模以上企业基础信息情况有较大改善，但大量污染严重的小、散企业的污染源信息基础相当薄弱，很多不在监管范围内，成为环境管理的“盲区”。

4. 执法体制不健全，履职免责和渎职追责机制不到位。新《环境保护法》被称为“长着牙齿的法律”，而执法能力是保障这副“牙齿”能够“给力”的关键。目前，一些地方环保执法不独立现象仍较为突出，突显执法能力欠缺、人员不足、能力不够、保障资金不到位等问题。

（1）环境执法不独立。在不少地方，特别是一些经济欠发达地区，环保部门因人、财、物来源于地方政府而受制于此的情况仍较突出。迫于“帽子”、“位子”等压力，环保部门执法不独立或执法随意性强，进行选择性执法，甚至出现失职、渎职等问题。

（2）环境执法队伍编制少、能力弱。目前环保部门的环保监察能力、监察队伍远远无法适应当前环境监管需要的现象仍广泛存在。“小马拉大车”是基层环保部门的共同感受。据了解，环境执法队伍普遍存在着人员编制少、任务重的问题。一些县级环境监测大队在只有2―3人的情况下，需要负责全县上千家企业环保执法监察任务是普遍现象。目前许多地方环保监察队伍还是20世纪90年代的水平，大部分基层环保执法人员都不是环保出身，缺乏专业知识背景、专业技能和技术水平，无法适应现在任务量大、质量要求高的需求。

5. 信息公开及共享机制不健全、公众参与程度低。为了满足公众对环境质量的知晓权，中国在1998年实现了重点城市空气质量周报，2000年实现了空气质量日报。2010年11月，全国空气质量实时系统正式启动，通过互联网实时向社会公开113个环保重点城市的空气质量监测数据。2015年5月，向社会公开在338个地级以上城市1436个监测点位的6项实时监测数据和空气质量指数信息，并不断完善空气质量标准，在信息公开方面取得了积极进展。尽管如此，信息公开程度和方法距离公众期待和社会需求还有差距，在环境信息公开范围、数据精度、空气质量标准等方面仍需进一步改进。

突破雾霾治理体制障碍的建议

1. 合理划分和明晰雾霾治理权责，强化国家环保督察。一是厘清国务院各部门之间和各级政府的环保职责，努力减少部门间和层级间的职能交叉、监管缺位和推诿扯皮；完善环保行政主管部门的职能，应将分散于各部门与雾霾治理相关的行政管理职能进行有机整合，科学划分国务院各部门的环保事权，调整和明确部委之间的权责，形成治污合力。

二是按照“权责匹配，重心下移”原则，凡属于跨越区域的问题，以及危害较大和影响较深的问题，应由中央政府来负责。应通过立法进一步明确和厘清央地政府在大气污染防治领域的职责，明确中央政府在跨区域大气污染防治方面的责任；属于地域性的污染防治问题，由当地政府来执行，但中央政府负有指导和监督职责。

三是正确认识和理解“环保统一监管和各部门分工负责”的管理体制，完善环保督察体制。在中央层面，环保部在雾霾治理中更多的是发挥“监”的作用，而非“管”的作用。一方面应充分发挥环保部六大区域督查机构的“督政”作用，对各区域地方政府履行国家环保政令进行监督，而非去查处污染企业；另一方面，应强化地方政府对本辖区环保质量的责任，环保部应下放地方项目的审批权。同时应加快建立国家环保总督察体制，国务院督查部门制定督查规范，环保总督察对国务院负责，定期会同相关部门组织开展对地方政府环境工作的国家督查。

2. 建立和完善党政同责任制度及责任追究机制。在治理雾霾中，应充分发挥党委和政府对这项重大战略的领导和管理作用，建立党政同责、一岗双责制度，按照十八届三中全会提出的“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”要求和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》要求，强化各级党委、政府领导干部的环保责任意识、慎用权力意识，树立环境优先、保护优先的思想，从根本上转变发展理念。应树立和强化环保部门统一监管的权威性。环保部门对不有效履行环保责任的政府或相关部委可以约谈、公布信息，并将有关情况直接报送国务院。

3. 做实区域联防联控体制机制，实现雾霾治理精细化。雾霾治理是一项系统工程，需要全面、科学地评价环境质量，而不能只追求单个指标的减排。应当按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的总体思路，运用生态系统管理思维，统筹污染控制机理和内在联系，构建统一监管所有污染物的制度安排，对工业点源、农业面源、交通移动源等与雾霾相关的所有污染源排放进行监管，做实区域联防联控，加强统一规划、统一标准、环评会商、联合执法、信息共享、区域性重污染天气监测预警及应急联动等工作，明确区域内相关政府、企业的责任，最终实现要素综合、职能综合、手段综合，实现污染治理全防全控。

4. 积极引导公众参与，形成多元共治新格局。应充分发挥政府与市场、政府与社会在雾霾治理中的协同作用，建立互动机制。一是中央政府应该尽快推动建立跨区域合作机构，为地方政府间的合作搭建平台，让区域各地方政府有动力和积极性参与合作。二是将企业雾霾治理纳入社会信用体系，通过建立联合奖惩机制，设立环保失信企业曝光平台，将环保失信企业纳入信用“黑名单”，同时对优秀企业加大奖励力度。三是充分发挥媒体的作用，加强公众和社会监督。

（作者为环保部环境与经济政策研究中心研究员）