浅谈人民监督员对公诉案件的监督程序及其与刑诉程序的衔接

摘要：人民监督员制度是高检院为加强检察改革，针对检察机关公诉案件在一些环节上缺少监督的情况，经过较长一段时间的论证而提出的一项不突破现有法律框架的重要的改革探索。鉴于人民监督员制度的现实重要性，就人民监督员对公诉案件的监督程序、监督程序存在的问题、对策及其与刑诉程序的衔接问题谈谈自己的一些浅显的看法，以期能抛砖引玉。

关键词：人民监督员 公诉案件 监督程序 刑诉程序

一、人民监督员对公诉案件的监督程序

（一）监督范围

根据《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》的规定，人民监督员对公诉案件的监督范围分为以下三种情形：

1、应当监督的情形。人民监督员对人民检察院公诉部门办理直接受理侦查案件拟不的工作实施监督。

2、有权监督的情形。人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有超期羁押或办案人员、贪赃枉法情形的，有权提出纠正意见。

3、应邀监督的情形。人民监督员可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见；可以接受人民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告。

（二）监督程序

人民监督员对公诉案件的监督主要的是对拟不情形的监督。根据《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》规定，人民监督员对此类情形的监督程序简述如下：

1、监督程序的启动。监督程序由公诉部门在法定办案期限届满前十日外向人民监督员办公室提出。提请监督时，公诉部门需移送书面意见及相关材料。

2、监督的程序性准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后，应及时确定人数为单数的人民监督员人选，并由确定的人民监督员推举其中一人主持监督。同时，查看确定的人民监督员有否存在应当回避的情形，并予以处理。

3、监督的方式和步骤。召开案件监督会议，由案件承办人向人民监督员全面、客观介绍案情、出示主要证据，并说明与案件相关的法律适用情况。人民监督员可以向案件承办人提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见。

4、监督意见的执行。检察长应当对人民监督员的表决意见和公诉部门的意见进行审查。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，公诉部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员意见不一致，参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。

二、人民监督员对公诉案件的监督程序存在的问题及对策

（一）规定公诉部门对应当移送监督而不移送监督案件的保障机制

根据高检院的规定，对公诉部门提出不意见的，公诉部门应当将意见和有关材料移送人民监督员办公室，接受人民监督员的监督。但是，对公诉部门不移送上述意见和材料该如何处理及应承担何种法律后果却没有规定，缺乏保障机制。笔者认为，如果公诉部门不移送上述意见和材料时，人民监督员办公室成员或人民监督员均有权建议检察院纪检监察部门责令这些部门移送，并对相关责任人进行处分。

（二）明确国家秘密的范围

根据高检院的规定，对涉及国家秘密的案件不使用人民监督员制度。但高检院并没有规定国家秘密的范围，这样容易为公诉部门拒绝人民监督员的监督开一道无法衡量的口子，导致有的案件应当公开的没有公开，秘而不宣；应当向全社会公开的，只在内部公开，搞内部掌握；应当全部公开的只公开一半，犹抱琵琶半遮面。鉴此情况，笔者认为有必要按照高检院及国家保密局下发的《检察工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》的要求进一步明确国家秘密的范围，从而保证人民监督员的真正实施。

（三）完善“有权监督情形”的发现机制

人民监督员制度（试行）第十一条列出了对“超期羁押或办案人员、贪赃枉法情形”的监督，但只规定了监督的范围及形式，并没有恰当的措施予以保障，缺乏操作性。对于第十一条所列的“超期羁押或办案人员、贪赃枉法情形”，人民监督员制度缺乏完备的发现机制。鉴此，笔者认为：对于所有犯罪嫌疑人在押的公诉案件进行定期人民监督员报告制，让人民监督员知晓案件何时移送审查、何时羁押到期情况，以利于监督。

（四）规定人民监督员的责任制度

高检院现有的规定并没有人民监督员责任制度的内容，这有违“权义一致”的法理原则，且不利于司法的客观、公平、公正。笔者认为：有必要对人民监督员的责任制度进行规定，要求每一位人民监督员在监督检察机关办理的案件中都要坚持对犯罪嫌疑人、被告人、案件当事人及社会负责的精神，确保监督程序和内容的客观、公平、公正。对人民监督员、徇私枉法等违法违纪行为应规定相应的处罚机制。

（五）明确人民监督员的保密义务

我国现行人民监督员制度并没有规定人民监督员的保密义务，这样不利于刑事诉讼程序的顺利进行。笔者认为：人民监督员在监督案件过程中所商议的内容必须绝对保密，人们监督员务必小心，切勿与本案人民监督员以外的任何人员谈论案件，以避免国家秘密、检察秘密、商业秘密及个人隐私外泄。在监督具体个案过程中，人民监督员不得把监督过程中提出的任何问题与其家人、朋友或人民监督员以外的人员商讨。即使与其他人民监督员讨论，也应只在工作时间之内进行。

（六）明确人民监督员的监督规则，保障监督案件最终决定的准确性。

笔者认为应补充规定：人们监督员在检察人员介绍完案情并查看过证据以后，承办案件的检察官和检察院记录人员应退席，由人民监督员对案件进行评议，在评议期间各人民监督员除了可以互相对话外，不得与外界任何人员交换意见。人民监督员在做出决定时，在检察机关以外关于案件的所见所闻，都必须完全置之不理，而应只考虑在检察机关聆听到的介绍和查看到的证据。检察人员除向人民监督员提供案情、证据、相关法律以及部门意见外，不得对案件作过分阐述，避免对人民监督员产生诱导性影响，所有人民监督员的评议工作都是由人民监督员独立自行完成，检察机关工作人员不得参与其中。

三、人民监督制度与刑事诉讼程序的衔接问题

（一）监督期限与刑事诉讼期限的衔接问题

《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》对犯罪嫌疑（被告）人的审查期限做了明确的规定，因而检察机关对案件拟作不决定受到一定的期限限制。一般而言，检察机关提出不的，都需经过事先审查才能提出意见，审查花费了一定的期限，诉讼期限均已所剩无几。而高检院规定案件监督时限一般为7日，重大复杂的可延长1个月，对于检察机关不采纳监督意见的人民监督员还可申请上级院复核，但对复核期限未做出规定。因此，虽然对被羁押的犯罪嫌疑人可以变更强制措施或撤销强制措施，但如果要保证人们监督员的监督期限，很多案件会产生超过审查期限的情况；如果要严格执行《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，则又会产生监督期限不足的问题。对此，笔者认为：要合理解决两种期限之间的冲突问题，是否可以引进重大、复杂案件人民监督员提前介入制度，以期适当缩短监督期限。

（二）人民监督员回避程序与刑事诉讼中告知义务的衔接问题

根据高检院的规定，当人民监督员具有规定的四种回避情形时，当事人及其法定人有权要求他们回避，但规定对如何落实回避制度却只字未提，此种缺陷会造成案件当事人及其法定人因不能得知参与监督的人民监督员的名单，而丧失申请回避的权利的情形。对此，笔者认为，应当将人民监督员的回避问题与刑事诉讼中的告知义务相衔接，即要求检察机关在案件监督小组成员确定后，应在当日内以书面形式告知当事人或其法定人。当事人可以口头或书面的形式向检察机关申请回避。此外，笔者认为，应扩大被告知对象的范围，以确实维护当事人的合法权益。因为如果当事人在押，而又没有法定人时，当事人则无法了解参与监督的人民监督员是否具有回避情形，从而影响当事人的合法权益。

（三）对因无逮捕必要而提出不服逮捕决定的监督与申请取保候审等改变强制措施的诉讼程序的衔接问题

案件批准逮捕后，有的犯罪嫌疑人一方面提出不服逮捕决定，一方面申请取保候审。申请取保候审是犯罪嫌疑人的一项法定权利，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第40条规定，检察机关对提出取保候审的必须在七日答复，但高检院的规定又将不服逮捕决定的案件列为应当监督的案件，因此可能会产生是提交人民监督员进行监督还是由公诉部门审查是否同意取保候审的矛盾。对此，笔者认为：出现此种情形时，应首先由公诉部门进行审查，如果犯罪嫌疑人确实符合取保候审条件的，应予以取保候审，同时不予启动人民监督员监督程序，因为此时启动监督程序已无实际意义。如果犯罪嫌疑人不符合取保候审条件，则不予以期保候审，同时提交人民监督员对案件进行监督。