改进干部考核民主推荐、民主测评方法研究

民主推荐、民主测评是干部选拔任用过程中的重要程序和基础环节，是组织部门考察和评价干部的重要方法手段。民主推荐测评结果的真实性、准确性、可靠性，不仅成为评价干部、给干部定格的重要依据，而且直接关系到识人选人的正确与否。科学地开展民主推荐测评，有效提高民主推荐测评准确性，应是科学有效地对领导班子和干部进行考核评价的客观要求和重要内涵。

一、影响民主推荐测评的因素分析

（一）从参加推荐测评者层面分析影响民主推荐测评的因素

我们对近五年江山市领导干部年度考核民主测评和干部选任民主推荐结果进行了综合统计分析，发现在民主推荐测评结果中存在四种规律性现象：一是呈抛物线型的周期性现象。干部到一新单位任职后，民主推荐得票数、民主测评结果（不称职率、基本称职率）经历由低向高，再由高到低，在工作一段时期（一般为三年）以后，推荐测评结果基本趋于稳定。二是呈V字型的大幅升降现象。民主推荐得票数、民主测评结果（优秀率、称职率）由原来的较高大幅度降低，经过一段时期后又大致恢复到原来水平。三是呈直线型的平稳现象。表现为每年民主推荐、民主测评结果基本一致，保持在同一水平。四是小团体利益型现象。主要表现为一个单位内一名或几名测评对象的测评结果（优秀率或不称职率）特别高，或者全部测评对象的测评结果（不称职率）均比较高。而这种现象又主要产生于领导班子不团结或干部风气不正的单位。

分析上述四种规律性现象产生的原因，我们发现，影响民主推荐测评结果的参加者层面因素主要有：（1）、认知因素。即参加民主推荐测评者对推荐测评对象的认识、了解因素。这种因素是抛物线型现象形成的主要原因。如一名领导干部到一新单位任职初始，因干部群众对其不十分了解，在测评时，往往投称职票的比较多，不称职票的比较少；随着时间的推移和工作的开展，有利益冲突矛盾产生，不称职票增多。再经历一段时期，随着干部群众的较长接触，干部群众觉得其素质不坏，只是方法问题，不称职票又减少。（2）、利益冲突因素。推荐测评对象的某种行为与部分参加推荐测评者的利益发生冲突，导致这部分参加者对推荐测评对象的报复行为，推荐测评结果明显变差。这是比较典型的V字型现象。（3）、心态因素。参加民主推荐测评者的四种心态明显影响推荐测评结果：一是老好人心态。持此种心态的参加者虽然了解测评对象的一些情况，存在不满意的意见，但又不想得罪人，在填写测评表时均填称职。二是事不关自己心态。此种类型参加者在推荐测评时，无论测评推荐对象优秀与否，均事不关己、高高挂起，随意填写测评表和民主推荐表。三是心灰意冷心态。对推荐测评的公正性不理解、不信任，认为推荐测评不起作用，干脆空白不填。四是小团体利益心态。小团体利益受到侵犯或为保护小团体内部利益，在推荐测评时共同给侵犯小团体利益的对象划不称职，给小团体利益共同者划优秀。

显然，在影响民主推荐测评结果的参加者层面三项因素中，认知因素属正常性因素，对民主推荐测评结果产生正常影响。而利益冲突因素和心态因素，从其产生的结果可以看出，对民主推荐测评起到了非正常的扭曲，这应是提高民主推荐测评准确性需要解决的问题之一。

（二）从推荐测评组织者（操作者）层面分析影响民主推荐测评的因素

在民主推荐测评中，组织者（操作者）的行为不可忽视，它与民主推荐测评结果的准确性有着内在联系，有时甚至起到了很重要的作用。组织者的操作行为失当，必然会产生失当的操作性误差，使得测评结果的客观准确性难得到保证。从实践中看，组织者的操作行为失当主要有四个方面表现：一是场地失当。安排的民主推荐测评场地不宽松，参评人员“济济一堂”，相互干扰，相互影响，使参加推荐测评者产生心理障碍，出于自我保护的需要，在填写推荐测评表时或草草了事，或难以独立完成。二是时间失当。推荐测评时间安排过于紧迫，使参加者缺乏思考和酝酿的过程，有的甚至弄得参加者手忙脚乱，匆匆了事。三是表示失当。组织者对推荐表、测评表中各个要素的真正含义是什么，如何正确填写等，未进行认真细致的讲解，及具体要求不甚明确，导致参加者填错表格，出现废票。四是统计失当。由于工作态度、耐心细致等方面原因，在推荐测评结果统计中出现差错。

组织者操作行为失当的因素有两个方面，一个是操作者自身因素，可以称之为内因，它包括组织者水平、能力和工作态度等。另一个是操作者自身以外的因素，即外因，如：无符合条件的场地等客观条件限制，考察考核时间要求紧迫限制等。在实践中，操作者自身因素往往是操作行为失当的主要因素。

（三）从制度设计层面分析影响民主推荐测评的因素

现行的干部考核评价，在制度设计上，存在缺陷，直接影响作为干部考评重要方法手段的民主测评和民主推荐的准确性。一是固定统一的标准难以对应精确定位的岗位职责。以固定统一的德、能、勤、绩、廉模式来评价所有干部，往往忽略具体岗位职责的专业要求和特殊规定，难以区分不同时期、不同地区、不同类别、不同岗位干部的特点和差别，也难以反映测评对象的本质个性和潜在能力，往往使评价失之个性化，流于一般形式。二是缺乏量化、可操作、不以人的意志为转移的具体标准难以适应《干部任用条例》的要求。《党政领导干部选拔任用工作条例》对干部工作法制化、程序化提出更高要求，亟需一套科学的客观评价标准与之对应。而现行的缺乏量化、可操作、不以人的意志为转移的具体标准，使得实际工作中考察评价者只能凭自己的主观认识和价值取向，凭感觉、凭经验、凭印象来分析评价考察对象，由于考察者个体素质、经验等的不同，必然导致评价结果“仁者见仁、智者见智”。评价主观随意性较大，影响了考评的客观公正性。三是干部考评的封闭价值准则难以应对社会公众对干部考评的期望价值。干部考核评价要和各种外在因素发生关系，既有外界因素对干部考核评价的作用影响，也有干部考核评价对外界因素的作用影响。也就是说，干部考核评价必须以开放的眼光、开放的思维进行，必须能与整个社会相兼容。而现行的干部考核评价，往往以单位内部的状况来评介干部，考评对象的德才表现、工作实绩如何，常以单位内部的各种微妙关系为评判依据，脱离公众基础，脱离社会形态，产生一系列问题，如考评对象对本单位负责不对社会负责，对单位人员负责不对公众负责。这种封闭价值准则导致干部考核评价不能得到社会公众的全面认同。四是人才测评技术手段的现代化，使现行干部考评手段相形见絀。目前运用的干部测评方法，缺乏科学的定性或定量分析手段，缺乏对干部个性心理素质的综合分析，习惯按照固定模式、固定思维来分析评价干部，评价结果往往公式化、概念化。

在干部考评制度设计缺陷下，民主推荐测评难以达到其理想的目标和效能。科学地开展民主推荐测评，要求对现行干部考评制度进行从标准、内容到手段等的合理完善。

二、改进民主推荐测评的对策建议

（一）制订干部德才素质标准体系，构建分类民主推荐测评体系内容

在德、能、勤、绩、廉五项推荐测评内容体系中，德才素质是基础。不同的层次职位，推荐测评应体现层次职位要求的德才素质，而同一层次职位的推荐测评对象，应该有一个统一的德才标准体系。对不同层次职位的推荐测评对象，制订科学合理的德才素质标准体系，是分类测评的基本要求和内涵。就县（市）一级干部职位设置的特点和实际情况而言，推荐测评对象一般为普通干部、科局级副职、乡科局级正职三个层次。对这三个层次的推荐测评对象，需要根据其不同特点和要求，制订相应的德才素质标准体系。

制订德才素质标准体系的指导思想：制订德才素质标准体系，必须具有明确的指导思想。（1）必须符合党和政府对于干部队伍的基本素质要求。间言之，就是《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的素质要求。（2）要体现当地干部队伍的基本特点，符合当地社会经济发展干部队伍的素质要求。

制定德才素质标准体系的基本原则：总体上，德才素质标准体系的制订，应坚持以下三个原则。一是科学规范。指德才素质标准体系的制订应坚持干部队伍的一般素质要求，同时，注意分析不同职级的对象所在的岗位职责对其履职素质的不同要求，明确区分不同职级的对象在素质要求方面的差别。二是切合实际。指要根据本地干部队伍的实际情况，并体现本地社会经济的发展的长远要求。三是简洁扼要。德才素质标准体系应是一个操作性的体系和工具性的体系，一个易于为理解和掌握的体系，一个简洁而不简单、扼要但有丰富内涵的体系。

德才素质标准体系的基本内容架构：根据德才素质标准体系的指导思想和基本原则，结合三个职位层次岗位职责特点和基层实际，对经济欠发达县（市）而言，普通干部和科（局）领导干部基本素质标准应包含下列基本内容：1、普通干部德才素质标准。普通干部德才素质的确定既要考虑到干部的一般素质要求，又要考虑到普通干部的一般工作特点，即基本素质要求和岗位素质要求。基本素质要突出对干部的政治素质、思想品德和敬业精神要求；岗位素质要求，应突出干部岗位工作要求的技能和知识、良好的表达能力、协作能力和自我管理能力，具体来讲，应包括：（1）政治修养；（2）思想品德；（3）敬业精神；（4）专业技能和相关知识；（5）表达能力；（6）协同工作能力；（7）使用现代化办公设施的能力；（8）自律能力。2、乡镇、机关部门副职领导干部德才素质标准。副职领导干部在县（市）机关部门、乡镇既是领导班子成员，是单位的决策者，又是单位正职领导的辅助者和决策的执行者，具有承上启下的重要作用，因此，副职领导干部除应具备普通干部的基本素质要求外，还应具备良好的治事能力。因此，副职领导干部应具备基本素质包括普通干部素质的八项标准，同时还应具备：（1）参与决策能力；（2）岗位管理能力；（3）组织协调能力；（4）应变能力；（5）示范能力；（6）创造性思维能力。3、乡镇、机关部门正职基本素质标准。乡镇、机关部门正职是乡镇、机关部门的首长，担负着本单位的管理、决策、发展和监督的首要职责。因此，他们不仅应该具备普通干部、副职领导干部的基本素质，还应具备：（1）全局决策能力；（2）宏观管理能力；（3）单位资源配置能力；（4）监管能力。

（二）科学设置民主推荐测评标准体系

一是建立多级推荐测评指标体系。坚持以工作实绩为核心，以德才素质为基础，将德、能、勤、绩、廉的推荐测评标准和内容逐层分解，使之系统化、具体化和量化，组成看得见、摸得着、可量可测可比的要素组合体，形成多级推荐测评指标体系。以测评一名科局级副职为例，以前面所述的德才素质标准，可把德、能、勤、廉这四项素质细化为政治修养、思想品德、敬业精神、专业技能和相关知识、表达能力、协同工作能力、使用现代化办公设施的能力、自律能力、参与决策能力、岗位管理能力、组织协调能力、应变能力、示范能力、创造性思维能力等，“绩”可细化为本职工作、中心工作、协作性工作等。还可以在每个项目下面再增设诸多子项目。同时，有必要进一步拓展测评领域，把社交圈、生活圈纳入民主测评的范畴，并可加以细化。

二是合理选定民主推荐测评参加人员。在范围上，既要注重广泛性，又要注重代表性。分层次、分类别地选择与测推荐测评对象工作联系紧密，了解较深的人员参加。要以《条例》规定的民主推荐参加对象范围为依据，确定必要的、合理的数量。参加推荐测评人员过多，如果有许多人不了解情况，推荐测评的准确性就要大打折扣；参评人员过少，测评意见则难以克服感彩、个人的好恶和非组织活动的干扰。

三是合理分配权重比例。要把定性与定量有效结合，量化推荐测评内容。在制度构建中，既要充分考虑各项内容量化的可能性，又要在推荐测评的操作程序上进行量化，即先由推荐测评参加者进行定性的评价，组织者根据既定的标准规范赋分，得出量化的结果，再由量化的结果得出定性的评价。一要按德、能、勤、绩、廉五个方面内容的重要程度确定不同的权重。二是要按照推荐测评参加者的“知情度”、“责任度”和“关联度”赋分。

（三）科学分析、运用民主推荐测评结果

民主推荐测评结果，一定程度上反映了推荐测评对象在群众中的公认度，反映了他的德才表现和工作实绩。但由于推荐测评结果受到诸多因素的影响，有时甚至受到非正常扭曲而失真，如果简单地以票论票，以票排队，唯票是举，就有可能导致干部考核评价失真，产生用人不当或失误。因此，对推荐测评结果，应多角度、全方位、科学客观地分析。一是进行外界比较分析。将推荐测评结果与外部反映情况、社会公众认同情况进行比较，分析其组织（单位）内部推荐测评与外部反映是否一致。二是进行纵向比较分析。即将测评对象近几年内的推荐测评结果进行比较，分析推荐测评结果是否与推荐测评对象的一贯表现相符；将推荐测评结果与考察综合表现进行比较，分析是否存在失真行为。三是进行横向比较分析。将一个组织（单位）内所有推荐测评对象的推荐测评结果进行比较，或将不同组织（单位）中同一职位层次推荐测评对象的推荐测评结果进行比较，区别分析正副职之间的差异、性别之间的差异、岗位之间的差异、性格之间的差异、年龄差异、任职时间长短差异、组织（单位）之间差异等因素，以正确定位推荐测评结果。四是进行调查分析。当推荐测评中群众反映的问题对推荐测评结果真实性构成明显影响，及实际中出现的领导意见与推荐测评结果相左时，应进行深入细致的调查核实。

在科学分析的基础上，合理运用推荐测评结果，是民主推荐测评信度与效度的综合体现和要求。一方面，对那些民主推荐测评中反映出来的群众公认、各方面表现突出的优秀干部，要及时提拔重用，或者及时进行表彰奖励。另一方面，对测评中反映较差并经组织调属实的，该降职的要降职，该给纪律处分的要给纪律处分，充分发挥测评结果对干部的教育管理作用和群众的导向作用。

（四）规范操作，减少操作者行为失当误差

一是要严守程序。组织者（操作者）在组织开展推荐测评工作时，要严格遵守《条例》规定的程序和要求。二是要精心组织。组织者在推荐测评前，应预先统计好推荐测评的参加人数，尽可能选择较为宽松的场地，为参加者提供必要的回避空间。在时间安排上，应为参加者提供充裕的酝酿思考时间。对推荐测评工作的有关政策、标准、要求和纪律，事先要作充分的宣传。回收推荐测评表，应采取专门票箱或专用信封方式收取。对推荐测评表的填写，要进行具体细致的讲解，并提出明确的要求。三是要实行推荐测评工作责任制。增强推荐测评组织者（操作者）的责任心，提高操作能力和水平。

（五）有效借鉴运用现代管理人才测评技术

民主测评，是一项涉及哲学、政治学、管理学、生理学、心理学、统计学等多种学科的综合性工作，需要在实践中不断研究和完善。民主测评的结果主要体现了参加测评人员对被测评对象在素质、能力、成绩等方面的认可度，反映了被测评对象在一定时间、一定范围的表现，并不能够完全体现被测评对象本身具有的能力素质的完整性。就是说，民主测评主要是评价了测评对象能力素质表现，而对测评对象本身素质能力大小存在，则无法进行有效评价，这方面的功能性缺陷是显而易见的，有必要进行完善。

完善民主测评在评价测评对象素质能力大小方面的功能性缺陷，除了制度性方面的努力外，改进测评技术，把现代人才测评技术运用到干部民主测评中，是一个值得思考和努力的方向。一是在民主测评中引入现代人才测评。现代人才测评属心理测评范围，具有间接性和相对性，它基于人素质的七个特征而产生。传统心理学认为，人素质具有基础性、抽象性、相对稳定与可塑性、层次性、可分解性、个体内部的统一性、个体外部的差异性七个特性，这七个特性，决定了通过科学方法对人基本素质进行测量和评定的可能性。现代人才测评，是在传统心理学基础上，综合运用现代心理学原理，对人基本素质的心理测评、间接测评和相对测评。如在现代人才测评中应用较为广泛的人事匹配原理(社会角色理论)，是由美国社会心理学家乔治?米德和美国社会学家拉尔夫林顿将其引用到社会学中来，提出了社会角色理论，引申到工作中，也称之为“工作角色”。它可解释为社会通过赋予每一处于特定地位上的人独特的角色期望，对他们的行为加以限制、规定和引导。而这个个体在与他人的互动过程中，对角色规范也会进行学习与适应。特定的工作性质，要求担任这个角色的人具有相应的素质条件、心理特征和工作行为模式。越是高级的工作角色，对素质的要求越高。现代人才心理测评，成功地将“人事匹配”原理运用其中，通过问卷测试、问答等形式，较为科学准确地量评了测评对象的基本素质。这对于干部民主测评来说，应该是值得借鉴运用的测评方法，作为民主测评的有效补充。目前，一些地方已开始引入这种新的方法，如公开选拔领导干部中的心理素质测试。二是在民主测评中综合运用现代信息、声像等技术。比如，可以利用现代计算机技术，设计干部素质基本素质测试软件、干部心理测评软件，干部民主测评综合统计、运用软件等，全方位、多侧面、快速准确地反映出民主测评结果，并借助现代的科学手段，推动民主测评成果最大限度地向工作成果的转化。在干部心理测评中，还可以运用现代声像技术，获取被测评对象的形、声等方面的信息资料，为领导在干部任用及其人事决策中对拟用干部的语言表达、外貌气质等情况的了解，提供比较直观形象的材料。