市场监管权的边界与配置研究

摘 要：新一届政府将简政放权视为最重要的工作，而简政放权的核心就是明确市场监管权的边界与配置。市场监管权的边界与配置问题从监管权的界定出发，监管是对市场失灵和政府失灵的双向救济；监管权应当承认市场在资源配置中的基础性地位，以补充市场缺陷为限，防止监管权的扩张与滥用；监管权应当在不同的监管机构之间合理分配，既要有层次性，又要有专业性，还要保证执行的有效性。

关键词：市场监管权；界定；边界；配置

新一届政府将简政放权视为最重要的工作，并认为简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举。国务院常务会常务会议研究认为，在简政放权的过程中，做好"放管"结合，首要的是坚持依法行政，"法律没有规定的，既不能'越位'，越俎代庖；也不能'越权'，行使法律没有规定的权力。"其次是建立公开、透明、可预期的市场环境，"目前市场确实存在不完善、不透明、监管不到位等问题"，才更突显出持久不懈地推进政府职能转变的重要性。

从市场监管法的视角，简政放权的核心就在于明确市场监管权的边界与配置。监管权的边界与配置讲的是两个问题，第一个问题讲的是监管权的限度，即监管者应该拥有什么样的权力以及这样的权力应受到什么样的限制；第二问题讲得是监管权如何在不同的监管者之间分配，既包括横向的配置也包括纵向的配置。本文对于监管权边界与配置的研究，主要探讨四个方面的问题：一是监管权的界定；二是关于监管权的理论基础；三是监管权的边界；四是监管权的配置。

一、监管权的界定

研究监管权的边界与配置，首先就必须明确监管权是什么？一般认为，市场监管是指市场监管主体对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和，那么监管权就是监管主体对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预的权力。[1]

从监管的发展来看，监管源于市场的自发需求，其典型形式是行业协会。一个行业的发展，竞争的加剧，甚至出现假冒、仿冒等搭便车者，这个时候主要的市场参与者就会出来组建行会，以维护行业的竞争秩序以及行业的自身利益。这个时候行业协会是最主要的监管者，其监管权的来源是市场主体的集体赋权。

近代以来，国家对于经济的干预和参与越来越广泛，国家也会对特定的行业进行干预。国家的权力来源，一般按照社会契约论来解释，来源于人民的集体赋权。国家从维护公共利益的角度出发，对于各行各业进行广泛的监管。国家是一个中立的角色，其对于市场的监管要兼顾和平衡消费者和经营者的利益。国家对于市场的监管不是对于市场自发监管的取代，二者在一定程度上形成了并行不悖的体系。

现代社会，国家显得无比强大，是最主要的一种公共机构，是公共利益最重要的维护者。在国家监管与自发监管之间，国家监管处于强势地位，并发挥着主导作用。在这种条件下，自发监管受到国家监管的制约，更多的表现其公共利益性。但是无论如何，监管都不仅是国家监管，因此监管权不单纯表现为国家的行政权。从公共利益的视角切入，将监管权理解为一种公共权力更为妥切。当然，也应当明确国家是最主要的最强大的公共机构。

综上所述，监管是多体系存在的。监管的主体是多元的，既有国家监管，又有市场自发监管。市场自发监管者时多元的，如行业协会、交易所等。研究监管权的边界与配置，应当将监管权应该作为一个复杂的权力体系来理解。

二、监管权的理论基础

市场的自发监管外，是强大的国家监管。就国家监管而言，其经历了一个深刻的变迁过程。自由资本主义时期，有限政府理论备受推崇，一个不作为的政府是不可能对市场进行广泛的干预和监管的。市场失灵是市场监管的理由，更是市场监管的限度；政府失灵的发现，更使我们对于市场监管保持警惕。

市场失灵--外部性、信息不对称、自然垄断等。市场有其缺陷，这些缺陷是市场自身无法克服，这就需要国家干预，需要国家监管。但我们同时也不能忘记，市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。[2]因此，国家干预或者国家监管以克服市场的缺陷为必要，而不是对市场的全面取代。

政府失灵--决策信息不完全性、选民的"短见效应"和"理性而无知"等导致的政策决策失误；缺乏竞争性压力、没有降低成本的激励机制、缺乏监督信息等造成的政府工作机构的低效率；利益集团、官僚机构、立法部门追求预算最大化而导致的政府扩张；特殊利益集团为谋求政府保护、逃避市场竞争、实现高额垄断利润而引起的政府寻租等。用林德布洛姆的话说就是政府"识有粗大的拇指，而无其他手指"[3]。因此，国家干预或监管不仅不能替代市场，其本身也必须保留在必要的限度之内，而且应该受到广泛的制约。

三、监管权的边界

基于以上对于市场监管理论的介绍，监管权的应然边界应该是：承认市场在资源配置中的基础性地位，以补充市场缺陷为限，防止监管权的扩张与滥用。监管权是一套看不见的权力体系，如何去划定边界？在自然科学中，我们依据精确标准来划定界限；则社会科学中，则更过的依赖原则和利益衡量。以弥补市场缺陷为限，则应该遵循以下原则：

1、监管权的行使应以鼓励竞争为原则，更明确的讲就是不能进行数量限制和价格管制，与此相关的是放松经济性管制。市场竞争是市场配置资源的基础，保障市场于资源配置中的基础地位，就必须鼓励竞争。竞争在某种程度上也会有其副作用，比如恶性竞争、不公平竞争等。监管要着手解决竞争的副作用，主要的方式方法，使惩罚恶性竞争、不公平竞争，而不是本末倒置的限制或禁止竞争。监管者往往会被被监管者所俘获，而成为利益集团利益的维护者，这个时候它往往就会限制竞争来维护利益集团的利益。高举鼓励竞争的大旗，能够降低监管者被俘获的可能性。20世纪80年代，放松经济性管制在西方发达国家成为潮流和趋势。放松管制又称取消管制，是指放松或取消一些管制，如把有关企业进入、定价和投资等方面的管制从许可制变为该为申报制等。放松管制的主要特点是向受管制行业引入竞争机制，其目的是提高服务质量，降低收费水平，使费率结构更加合理，以及促进技术创新等。[4]

2、监管权的行使应以保护社会公共利益为原则，解决市场的外部性问题，与此相关的是强化社会性管制。监管的主要形态是行业监管，因此监管机构与被监管者有着千丝万缕的联系，很容易被被监管者所俘获。强调监管权的行使以保护社会公共利益为原则，要落实在监管权创设、行使的诸多环节，保障监管权的公益性。20世纪80年代以来西方国家在放松经济性管制的同时，将目标逐渐集中于社会性管制，以人的安全，健康平等和经济秩序，环境污染，生态平衡等为监管的主要内容。[5]我国正处于经济转型期，随着市场改革的深入和经济增长的加快，不少企业在追逐利润的过程中，忽视了社会道义和责任，在破坏生态环境，危害社会公共利益和损害消费者利益的行为屡见不鲜。加强社会性管制，特别是加强对环境和产品质量的管制，对于促进经济与社会的协调发展，保证广大消费者的合法权益具有重大意义。监管在很大程度上是让监管者站到被监管者的对立面给与处罚，而不是像经济性管制中，监管者更多给与被监管者的是政策和资源。

3、监管权的行使以增加市场的透明度为原则，以克服市场的信息不对称。为克服市场的信息不对称，保护市场中弱小的消费者、投资者，监管者要努力增加市场的透明度。这在不同的市场有不同的机制，比如证券市场的信息披露制度、消费市场的强制召回制度、质量监督的披露制度、保障消费者知情权等等。增加市场的透明度，可以让消费者、投资者更好的维权，引导消费者、投资者，发挥社会的合力，让市场良性的运行。

为防止监管权的失灵与滥用，则应坚持以下原则：

1、监管权的行使应坚持法律约束的原则。监管权主要作为一种行政权，要坚持法治的原则；市场的自发监管，也必须有合理的权力来源。权力不受制约必然走向腐败，这是一个千古不变的真理。坚持法律约束的原则，要落实到具体环节：（1）监管权必须有合法的授权，坚持法律保留的原则，防止行政立法权的扩张；（2）监管权的行使必须依照法定程序，防止行政权的恣意性；（3）监管权的行使必须接受司法的审查，被监管者受到监管权不合理的伤害有得到司法救济的权利。

2、监管权的行使应坚持"公开、公平、公正"的原则。公开、公平和公正是现代行政程序中的三项重要原则，监管权作为行政权的一种，其设定和实施，也要遵循这三项原则。公开、公平和公正是相互联系的。公开是一种手段，公平、公正是目的，公开促进公平、公正的实现；公平、公正必然要求行政行为公开，"暗箱操作"是没有公平、公正可言的。公开、公平和公正都要通过程序来保障和实现，没有法定的程序，这些原则既无法实现，也没有判断标准。

3、监管权受监督和"成本-收益分析"的原则。监管权应该接受监督，以制约监管权的滥用：（1）必须接受立法机关的监督，主要是对行政立法进行制约，以防止立法权的不合理扩张。（2）必须发挥舆论监督的作用。（3）各类自发监管机构，要对行政机关的监管进行制约。另外，一项监管权的设立和形式，必须考虑监管成本，以促使监管机构提高资源的利用效率。

四、监管权的配置

监管权的配置是解决监管权的层级与体系问题，即将管权由哪个主体行使，多主体如何配置、监管机构的体系等，笔者认为主要涉及以下三个方面的问题：

1、如何在政府机关、法定组织和自律组织之间分配权力？就这个层面而言，应该扩大法定组织和自律组织的监管权力。传统市场自发监管者权力来源于市场主体的集体赋权，今天可以通过法律赋权或者行政授权的方式扩大市场自发监管者的监管权。市场自发监管者相对于行政机关，具有较少的官僚色彩，可以发挥其市场的熟悉以及运转的高效性。另外，这种权力配置，可以将行政机关更多的精力不是直接放在市场监管上，而是放在市场自发监管者的监管上。

2、如何进行监管权的横向配置？就监管权的横向配置，应当按照市场类别进行划分，这样有利于监管者专业性的培养。这里要考虑竞争市场的概念，像火车、航空、汽车等应该属于竞争市场，不能认为的割裂。在监管权按照竞争市场合理集中前，要强调监管机构的配合，协调监管。

3、如何进行监管权的纵向配置？即构建什么样的监管体制？调查表明，现有行政机构的纵向设置（如药监和工商管理的省以下垂直）和纵向性的横向整合（如银行、证券、保险监管的大区派出），在实际执行过程中困难重重，或中途而废，或以失败而告终。[6]在现有单一制和集权型政体模式下，若干特殊行业实行一种新型的垂直或半垂直行政监管体制的是可行的。

正如总理所强调，"转变政府职能的核心要义，是要切实做好'放管'结合。 '放'是放活，而不是放任；'管'要管好，而不是管死。"简政放权是为了理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置的作用，其实质就是界定好监管权的边界和合理配置监管权。监管权应当承认市场在资源配置中的基础性地位，以补充市场缺陷为限，坚持鼓励竞争、保护公共利益和透明度的原则，防止监管权的失灵和滥用。同时，监管权的配置，应当考虑行政监管机构之外的其他监管主体，强调监管权配置的专业性和有效性。

参考文献：

[1]顾功耘.经济法教程（第二版）[M].北京：人民出版社，2006：760.

[2]金太军.市场失灵、政府失灵与政府干预[J].中共福建省委党校学报，2002，（5）.

[3]徐大山.试论市场失灵与政府干预[J].经济研究，2008，（6）.

[4]刘华涛.发达国家政府管制的改革趋势及其启示[J].行政论坛，2010，（2）.

[5]闫建，娄文龙.西方国家的政府管制变迁及其启示[J].改革与战略，2011，（1）.

[6]董娟.困境与选择：集权与分权间的垂直管理[J].中共浙江省委党校，2009，（5）.

作者简介：杨志春（1983-），男，安徽滁州人，华东政法大学经济法博士研究生，东方花旗证券有限公司质量控制部业务总监，研究方向：证券法、金融法。