推动乌鲁木齐市开放转型势在必行

限于地理位置及开放政策的梯度推进，新疆乌鲁木齐市发展一直受到内外市场不足的困扰。党的十、十八届三中四中全会提出的创新驱动，促进沿海内陆沿边开放优势互补，加快实施自贸区战略，给新疆乌鲁木齐市发展提供重要战略机遇。“一带一路”建设的逐步推进，客观上将新疆乌鲁木齐市由地理末梢变为开放前沿，成为服务国家可持续发展的重要支撑。要将机遇转变为发展动力，推动乌鲁木齐市开放转型势在必行。

一、外向型经济发展势头良好

西部开发和沿边开放以来，乌鲁木齐市实施“外引内联、东联西出、西来东去”的开放战略，以推动与周边国家经贸合作为主，深化国际旅游合作，对外直接投资带动疆外产业园区加快发展，成为乌鲁木齐市外向型经济发展的重要支点。

（一）进出口总值快速增长

“十二五”以来，乌鲁木齐市进出口总额增长显著。从“十一五”末的60亿美元增长到132亿美元，翻了一番，年均增长21.8%。其中，2014年乌鲁木齐外贸进出口总额132亿美元，增长10%。“十二五”以来，国家推动对外贸易转型升级，稳定出口，鼓励进口，乌鲁木齐市进口在“十二五”期间的发展趋势与国家鼓励进口的外贸政策相符。

从进口看，“十二五”以来增幅显著。2011―2012年，乌鲁木齐市进口均超过20亿美元，达到历史最高值。2013年进口数据出现下滑，仅为14亿美元，同比下降超过40%。2014年1―11月数据显示，乌鲁木齐市进口总额仅为9.6亿美元，进口总额仍有收窄趋势。（见图1）

从出口看，“十二五”以来，乌鲁木齐市出口总额显著增长。2012年，乌鲁木齐市出口总额达到历史最高的80.6亿美元。2013年乌鲁木齐市出口显著放缓，同比下降20%。截止到2014年11月，乌鲁木齐市出口额为近70亿美元。

从进出口商品的国别结构看，2013年，自治区出口最高的五国分别是哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、伊朗和美国。除美国外，其他各国出口额均有所增长。其中对伊朗出口在2013年中爆发式增长，蹿升至乌鲁木齐第四大出口地。

（二）实际利用外资取得显著成绩，本地企业走出去带动产业链合作

“十二五”以来，乌鲁木齐市实际利用外资额增长较为平稳，一直保持两位数增长。2013年首次突破两亿美元，达到2.23亿美元，增长15.5%。2014年实际利用外资2.58亿美元，增长15.7%，占新疆实际利用外资总额的40%。

“走出去”实现新突破。借力丝绸之路经济带的推动效应和“走出去”的鼓励支持政策，乌鲁木齐市境外投资呈井喷式增长。呈现出境外投资积极性高涨、步伐加快、大项目增多、投资国别趋于多元化等特点。对外投资由“十一五”末的3.69亿美元达到2014年的5.20亿美元，增长超过40%；但投资总额呈现较大波动，在2013年出现大幅下降，仅为0.5亿美元。（见图2）

2014年新设境外投资项目17个、投资总额5.2亿美元，同比增长20.8倍。截止目前，乌鲁木齐市有境外投资项目94个，分布在哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、乌兹别克斯坦、格鲁吉亚、香港、英属维尔京群岛等17个国家和地区。哈萨克斯坦、格鲁吉亚等境外产业园区建设步伐加快，将会带动乌鲁木齐市贸易转型，深化投资合作，搭建产业链合作机遇。

（三）国际旅游合作成为亮点和特点

“十二五”以来，随着乌鲁木齐市开放程度的逐步提升，国际旅游人数大幅上涨，2013年较2010年增长33.3%。其中，2011年同比增长近50%，人数达到近40万人。尽管2012年人数有所回落，但截止2013年仍然每年超出“十一五”末近10万人。旅游人数增加带动旅游收入的快速上涨。2013年旅游收入比“十一五”末翻一番。其中，2011年实现了跨越式增长，同比增长近80%。四年来，乌鲁木齐市旅游收入累计增长119%。旅游人数和收入的双双增长，表明乌鲁木齐市对外开放水平、城市综合竞争力、人员流动的便利化程度大幅提升。

（四）亚欧博览会的开放平台作用日益凸显

亚欧博览会作为新疆乌鲁木齐市推动对外开放的重要平台，其综合作用日益显现。一是推动中国与周边国家开展首脑外交的重要平台，二是建设丝绸之路经济带的重要平台，三是推动新疆（乌鲁木齐市）与周边国家（地区）合作的重要渠道，四是展示新疆（乌鲁木齐市）形象的重要窗口。随着金融及物流建设的落实，新疆（乌鲁木齐市）在丝绸之路经济带建设中的核心地位逐步夯实。

二、从外向型转向开放型：乌鲁木齐市融入“一带一路”的重要前提

“一带一路”昭示的是“以远谋近”的增长观、发展观和开放观。从地理位置看，新疆地处祖国西部边陲，似乎只与丝绸之路经济带相关。但这种认识误读了新的开放观，不利于形成优势互补的内外联动发展格局。“一带一路”确实隐含着一定的发展路径，但更代表一种发展理念、发展方式。从国内看，是加快改革开放进程，更加重视市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以法治思维引领改革开放，构建与高水平开放相适应的营商环境，制度预期。从全球和地区看，是主动推进与大周边大区域合作，在资金、技术、优势产业走出去时，提升中国在亚太地区的影响力和话语权，构建新型国际合作关系。从新疆看，亟需借“一带一路”拓展发展空间、提升开放型经济发展水平、改善疆域治理，服务国家战略需要。新疆乌鲁木齐市面临的主要任务就是要通过全面深化改革，塑造与“一带一路”相衔接的市场机制和制度预期。

（一）对内开放夯实对外开放基础

进一步放大新疆通道功能，将“通道经济”转变为“加工贸易经济”，需要切实解决制约新疆发展的内外“市场不足”问题。从国内看，应加快市场化改革步伐，消除行政分割和碎片化，推动新疆乌鲁木齐市融入国内统一大市场，解决实现通道功能上所需的“货”的问题。从外部看，应提升合作水平，着力制度化建设。目前，“一带一路”沿线沿路一些项目已进入谋划阶段，亚投行、丝路基金都是为推动大交通大物流的先期启动而共同谋划的机制性安排。这有利于将沿海内地的物流优势与新疆的通道功能叠加，加快构建横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊，以及丝绸之路经济带和海上丝绸之路，从而形成全方位开放的新格局，提升乌鲁木齐市开放水平。

（二）空间开放提升综合竞争力

新疆在“一带一路”中承载的是国家在空间上的开放功能，是向西开放和沿边开放的叠加，远非只是向西平面开放之意。对新疆而言，既是空间开放范畴，更是国家探索陆疆治理的客观需要，确立与中亚地区共同发展的长期目标，着力提升新疆在陆疆治理中的实力和影响力，让外界因素从干扰者变成利益攸关者，将新疆建成带动中亚地区发展增长极，在国家推动亚欧合作战略格局中，先期发挥示范作用、影响力和带动力将成为新常态。新疆可以获得更多来自国家层面的强力支持，以“产业高地”和“政策洼地”，服务于“信息中心、商贸物流中心、经济金融中心”建设，提升综合竞争力，并走出与西安兰州不同的开放道路既是可能，更是必须。

（三）扩大开放提升开放型经济水平

一是加快服务业开放。乌鲁木齐市在文化、教育、旅游、科技、医疗等领域的独特优势逐步显现。国家重视推动制造业与服务业的联动开放，为新疆推进与中亚国家在资金、技术、管理、人员等领域合作提供空间和动力。二是推动相关领域对外投资。新疆可以联合第三方加快对外投资步伐，增强地区影响力。三是扩大向发展中国家和发达国家同时开放。既可以深化产业、企业、产品价值链的合作，还可以借力打造市场机制和市场环境，稳定制度预期，释放制度红利。“一带一路”建设，将推动新疆乌鲁木齐市成为资本双向流动聚集地，提升开放型经济质量和水平。服务业的复杂性、特殊性、动力性决定了服务业开放收益与风险相伴。管控好因市场开放和规则对接可能产生的冲击是乌鲁木齐市需要重视的问题。

（四）全方位开放凸显地缘战略价值

“一带一路”承载的是全面开放、统筹发展、民族复兴的总体目标和崇高使命，在国际、区域、国内等多层次多角度有不同内涵。就新疆而言，凸显经济优势、人文优势、安全屏障等战略功能，服务国家改善陆疆治理和拓展国际合作空间的战略需要，需要有中央政府的强力支持。从政策取向看，一是做实物流大通道，需要支持乌鲁木齐市发挥引领和带动作用，需要一些先行先试的方案和举措。二是支持区市政府机构及时增设国际合作处室，承担国际合作职能。三是支持区市两级加快建设新型智库，尽速补上智库建设短板，发挥其在文化建设、舆情宣传、政策决策等方面的支撑作用。四是支持区市两级加快加大教育和引智投入力度。第一，需要推动新疆和乌鲁木齐市教育体制改革，培养适应市场经济发展的外向型人才；第二，支持新疆加强职业教育，培养经济转型升级所需要的技术工人；第三，制定“人才强疆”战略，引进具有市场竞争意识和国家担当的各类人才，服务于新疆乌鲁木齐市的改革开放。

开放是新疆乌鲁木齐市发展的唯一出路，但从合作现状看，还不能盲目乐现。一是周边国家都是不发达或欠发达国家，市场空间有限。二是新疆远离全国的政治经济文化中心和沿边发达地区，在市场经济竞争中处于劣势。三是新疆乌鲁木齐市利用海运直达国外较为困难，为发展“大交通”带动“大物流”的对内对外开放模式提出挑战。

三、战略思路

“十三五”期间，新疆乌鲁木齐市应紧紧围绕“聚人才、强基础、建机制、造环境、拓空间、控风险、惠民生”的基本思路，全面深化改革，强化对内开放，做大做实经济优势、人文优势、安全屏障等战略功能，服务国家改善陆疆治理和拓展国际合作空间的战略需要。为发挥首府功能，乌鲁木齐市改革开放要特别彰显：注重共识、互补为先，协同作战的理念，以发展开放型经济为目标（经济国际化），以打造宜居宜业的国际化城市（城市国际化）为平台，着力市场经济体制机制建设（规则国际化）。进一步做强市场化优势，进一步叠加国际化、法治化新优势，进一步推动经济社会转型依靠法治、创新、消费和人才驱动。

（一）发展方向

加快对内开放，为建成横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊，以及丝绸之路经济带和海上丝绸之路，从而形成全方位开放的新格局，创造出市场联通、道路畅通、物流流通的“三通”局面；加快空间开放，将新疆乌鲁木齐市对亚欧合作优势转变成乌鲁木齐市的经济发展优势，提升综合竞争力；扩大对外开放，推动制造业与生产业的联动开放，推动相关领域对外投资带动大周边国家地区经济发展，扩大向发展中国家和发达国家同时开放，推动资金和规则走出去，提升合作水平，增强国际影响力和话语权；推动全方位开放，加快构建开放型经济新体系，培育国际竞争新优势，实现地缘战略价值。加快人才开放。引进有“国家担当”的三类人：一是支撑区市中长期发展的金融法律人才，二是懂经营懂管理懂国际化运营的优秀企业家和管理者，三是优秀的少数民族人才。

（二）发展重点

1、加快提升开放型经济发展水平

一是推进建立综合保税区，推动出口加工工业转型升级，新形势下的开放重点向口岸布局。二是鼓励企业以境内外加工贸易、承包工程、劳务输出、资源开发、软件开发等多种形式参与竞争。三是加强国际旅游合作。把乌鲁木齐作为集散地，积极引导国内游客赴中亚和欧洲旅游。四是建立与中亚和欧洲国家政府高、中、低层对话机制。五是提升经贸合作层次。深化供应链、价值链合作，优化贸易分工格局。六是深化中国―亚欧博览会的开放平台功能。七是将乌鲁木齐市出口加工龙头企业家纳入到国家高层出访团队中，培养国际视野和国家担当意识，先期推动人才开放。

2、加快融入国内统一大市场

一是充分依托沿海内地的存量优势，开展产业链协同。通过贸易企业、生产企业、金融机构和科研机构结成协同关系，共同开辟国际市场。二是加快合作平台建设。以产业园区和港口合作发展为依托，推进陆上经济走廊建设。通过联合办厂，联合开发资源、开展补偿贸易等方式，取长补短，推进新疆地区优势产业发展，形成“拳头”产品，提升综合竞争力。三是及早研究申请设立中国（新疆）自由贸易试验区，探索向中亚开放的体制机制高地，为建立中国中亚自由贸易区积累开放合作经验。

3、加快完善宜居宜业的城市功能

一是进一步提升城市建设国际化水平，完善宜居宜业的现代化城市功能。二是进一步提升依法建区水平，以一流法治增创开放新优势。三是进一步提升服务管理国际化水平，形成开放、便利、有亲和力的工作生活条件。探索建立一站式涉外服务管理机制，积极推进出入境便利化，提高公共服务国际化水平。四是进一步提升人文环境国际化水平，实现市民素质和城市品牌的共同进步，不断加强城市人文精神培育。

4、加快加大教育和引智投入力度

一是国家应采取特别措施，从整体上提高外经贸队伍的政治思想素质和业务素质。二是要制定更为优惠的政策，广泛招贤纳士。三是大力发展和完善边疆民族地区人才市场，为外贸企业提供专业技术人员和较高素质的员工。四是高度重视引进外国智力工作，加大派出人员到国外学习考察的力度，并力求实效。建议制定新疆地区开放型人才教育发展规划。开展边疆地区人才使用的改革试点工作。

5、加快推动全方位能力建设

推动人的对外开放至关重要。“十三五”时期，关键是要新疆各界人民群众在市场经济这所大学校里，学会生财、聚财、用财，增强自我发展能力。一方面，学习借鉴沿海内地市场化改革的有益经验，缩短追赶时间，同时应着力培养一大批具有市场意识，能够驾驭市场经济发展的开放型人才。不断激发市场活力，依靠人民群众投身改革开放事业，才是推动边疆地区市场经济前行的不竭动力。

6、特别亟需补上智库建设短板

智库在新疆乌鲁木齐市文化发展繁荣、改善民生、激励民族精神方面承载着独特功能。“十三五”时期，要尽快补上这个短板，建议市发改委及早成立研究中心，加强研判能力。同时，希望国家能在新疆设立部级的、具有新疆地域特色，能够立足区内国内，又放眼世界的一流智库。推进智库间、智库与政府部门、智库与企业等合作的机制化，共建“一带一路”智库国际合作网络，助力新疆“三位一体、五大领域”务实推进。

四、保障措施

为充分发挥新疆优势，国家应尽速打破互联互通瓶颈，还要打造上合组织平台、亚欧博览会平台、经济园区平台，服务国家外交和经济发展需要。

（一）思想保障

“一带一路”为新疆深化改革扩大开放注入的是外在动力。要真正成为推动经济社会发展的重要引擎还有赖于各族干部群众在认识上的转变，行动上的广泛支持。未来三十年，改革开放的主题词是建立法制，依法治国，逐步建立与新一轮高标准改革相一致的治理结构、开放结构、增长结构。增长动力将来自“新三驾马车”：改革开放、创新驱动、保障民生。认识到位，才能制定切实惠及百姓的改革开放方案，才能将发展机遇转变成治理陆疆和造福的实际行动。

（二）组织保障

一是加大中央对新疆乌鲁木齐市改革开放的指导力度。建议国家及早成立推进边疆地区改革开放的高层协调推动小组。且保证有新疆区市领导、干部参与其中。增强中央地方两级联动效应。二是研究确定乌鲁木齐市在国家改善陆疆治理中的战略定位。新疆地位需要有点面结合予以支撑。建议国家支持乌鲁木齐市升格为副省级城市，以突显其在疆内、地区合作中的引领、带动和辐射作用，承担陆疆治理和舆情宣传功能。三是在区市一些政府机构，抓紧补设国际合作处（室），承担管理及服务功能。

（三）制度保障

“一带一路”弥补了外界对新疆制度预期的短板。推进贸易投资便利化是推动开放转型的重要内涵。进一步简政放权，研究推进“清单化审核，备案化管理”的外商投资管理方式；进一步提高贸易便利化水平，全市主要口岸“十三五”时期实现“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行），推动喀什、霍尔果斯、乌鲁木齐市开展“三个互”工作试点（信息互换、监管互认、执法互助）；主动转变外贸发展方式，着力培育以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势；改革对外投资管理体制，确立企业及个人的投资主体地位，放宽投资备案、外汇管理等方面存在的制约，以体制机制等制度环境建设服务于可持续发展。

（四）政策保障

对新疆乌鲁木齐市而言，一定的政策保障既有合理性，更有必要性。鉴于其改革开放的任务很重，改革又不能急于求成，市场化进程中辅以必要的政策支持，是由近谋远与以远谋近相结合的现实选择。应加强对“重大问题与政策支持体系”关系问题进行深入细致的研究论证，出台切实可行政策。政策着力点在三个方面：一是改革所需，如支持新疆乌鲁木齐市及早开展“行业混改”，以此赢得“企业混改”的空间和时间。二是开放所需，如加快推进在乌鲁木齐市设立欧亚经济合作试验区，促进与喀什与霍尔果斯形成联动效应。三是防控风险所需。相比企业地区，新疆乌鲁木齐市的改革开放蕴藏着很多不确定性和风险，需要尽早探索设立中国新疆自由贸易试验园区，着力增加政策研究成本，以降低改革和调整时投入的纠偏成本。

（五）人才保障

经济社会转型成功，重在创新驱动、人才驱动、服务驱动。人才保障是诸多保障的核心及首要。重视人才包括三方面：一是人才培养，二是人才引进，三是加大引智力度。近年来，中关村在人才体制机制上积极开展“先行先试”，取得了明显成效。建议在乌鲁木齐市深入推动人才发展体制机制综合配套改革，探索完善吸引海内外高层次人才的政策措施，充分激发各类人才创新创业活力，以人才引领创新创业，为新疆打造“五中心”提供人才支撑，为培育更多的市场竞争主体创造条件。

（六）智库保障

改革开放，法制引领。正如国家主席在2015新年贺词中指出：我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。智库在未来改革开放中，在文化建设、舆情宣传、政策决策等方面要发挥支撑作用。新疆乌鲁木齐市尤其如此。

（作者单位：国家发展改革委外经所）