浅谈西安市社保基金运营监管问题及对策

【摘要】社会保障基金是老百姓的“养命钱”，其运营问题一直是人们关注的焦点。近年来，我国社保基金出现快速增长的势头，但接连曝光的“社保大案”无不提醒我们，加强社保基金监管已刻不容缓。本文主要以西安为例来分析社保基金运营监管存在的问题，并有针对性的提出相应的对策建议，以期对我国社保基金运营监管问题的解决提供一定的参考。

社保基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为了实施社会保障制度，按照保障体系、通过各种渠道而筹集起来的、法定的、收支平衡的、专款专用的经费的统称。我国的社会保障基金，一般是由社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金、优待抚恤基金和社会服务基金等五个部分组成。

一、加强社保基金运营监管的意义

社会保障基金是实施社会保障的资金基础，是老百姓的“养命钱”，它不仅是一种长期性的后备基金，具有积累性，更有在支出上具备刚性增长特点。只有保持了社保基金的安全、稳定和有效地保值增值才能够确保社会保障制度健康、稳定的发展，才能够确保社会的和谐稳定，真正成为和谐社会建设的基础工程，社保基金的有效监管是社保基金安全、有效运行和实现保值增值的前提条件。近年来，我国社保基金出现快速增长的势头，但由于政府对社保基金的监管出现了不应该有的失位、缺位和错位，社保基金管理制度也漏洞百出，这种情况造成的结果是一些地方政府和管理者监守自盗，把老百姓的养命钱视为了自家的小金库，挤占挪用；投资人不顾风险进行投资，把社保基金最基本的安全性要求置之脑后，更为严重的是在社保基金监管中出现的、滋生腐败的问题。这不仅威胁到了社保基金的管理安全性，而且导致其保值增值的目标也未能实现，致使国家、单位、乃至个人的负担加重，整个社会保障的供给能力要被迫降低，甚至整个社会保障体系还会出现危机。接连曝光的“社保大案”无不提醒我们，加快社保基金监管的立法，依法加强社保基金监管刻不容缓。本文主要以西安为例来分析社保基金运营监管存在的问题，并有针对性的提出相应的对策建议，以期对我国社保基金运营监管问题的解决提供一定的参考。

二、西安市社保基金运营监管存在的问题

经调查研究发现，西安市社保基金运营监管主要存在以下三方面的问题：

（一）立法滞后，体系不健全

纵观世界各国社会保险或社会保障制度的制度和发展，都是立法先行。但是，我国至今没有出台专门的社会保障法，那些作为目前社会保障制度主要法律依据的行政法规之间缺少必要的衔接，不能形成配套的法律体系，导致实践中有许多的法律问题无法可依。同时，由于我国长期以来是以“分散立法”的方式开展社保立法工作的，导致政出多门现象，不同地区、不同部门之间直盯盯社会保障和社保基金管理办法之间极不统一，是社会保障和社保基金监管方面的立法应有的权威性和强制性得不到充分的体现。实践中，西安市的社保管理工作也处于被分割的状态，如劳动和社会保障部门负责城镇企业职工的各项保障工作；人事部门负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部门负责农村和城乡社会救济，等等。在我市已经制定出来的一些社会保障法规中，缺乏法律责任和法律制裁已经成为普遍的现象，这就使得在实践中，有关社会保障和社保基金给付问题争议和纠纷发生时，仲裁机构和人民法院难以根据有效的法律依据进行仲裁和判决。如针对现实中大量存在的挪用和挤占社会保险基金的行为，《劳动法》第74条第4款仅规定“任何组织和个人不得挪用社会保障基金”，但条文中却无明确的制裁措施。因此，我国目前的社会保障和社保基金立法体系是不完整、不健全的，无法保证社会保障制度的有效运行。

（二）部门监管乏力，协管效力偏低

我国目前的社保基金监管体制是一种分散监管的体制，从监管主体看，劳动和社会保障部门、财政部门、审计部门、税务部门以及中国人民银行等行政部门都有相应的监管职责。当然由于社保基金涉及多个部门，有多头监管也是可行的。主要问题是由于缺少统一的监管立法，使得各级行政部门对社保基金的监管处于一种“行政不作为的状态”。这种管理权是一种不受或者很少受制约的权力。例如，现行的制度将原来挤占挪用社保基金只发生于社保经办机构环节变成现在的社保经办机构和财政部门两个环节，并产生了新的控制漏洞。财政部门对社保基金的监督，力量都放在对存入财政专户的社保基金的直接管理上，而对社保经办机构的社保基金征收、支付环节却疏于监管，也无力监管。近年来不断出现有社保经办机构截留社会保险费收入，以及随意增加支出项目和提高支付标准，等等，都与财政监督缺位不无关系。这种状况从社会保障制度建立以来没有得到过实质性的改变，这是我国社保基金案层出不穷的根源所在。多部门的协管模式，使社会保障基金的监管机制存在很多职能重合的地方，而没有明确管理者的主体地位，极易产生部门本位主义和“踢皮球”现象，这样既影响了政府形象，同时又造成监管漏洞，对于社会保障基金的正常运营势必产生不利的影响。

（三）信息披露不充分，透明度低

管理透明度低，信息披露不充分是我国社保基金监管长期存在的问题之一。信息不能充分的披露，必然会发生挪用、内幕交易、暗箱操作等一系列的问题。西安市在政府主导型的社保基金监管体制下，社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营及争端处理等多项职能于一身，既是监管者又是投资运营者还是基金支付者，既是裁判员又是运动员，角色模糊不清，政事不分，“阳光政务建设”进展缓慢，使得人民群众的社会监管力量无法有效发挥。这种政府主导的模式不能形成透明化的信息披露制度，没有社会的监督制衡，影响了其对社保基金监督的客观、公正，这样，“违规挪用、违规投资、腐败受贿”问题的出现就很难避免了。因此，完善我国监管体制的根本出路在于通过立法的方式为行政部门的监管权力设定一个边界，将社保基金行政管理和投资运营分开。

三、西安市社保基金运营监管问题的解决对策

针对西安社保基金运营监管存在的主要问题，笔者建议采取以下对策进行解决。

（一）健全相关法律体系

现阶段，我国的首要任务就是尽快出台较为完善的社会保障法或社保基金监管法，对社会保障基金的一系列事情做出明确规定。同时，要立足我国实际，全面审视现行的社会保障相关法律法规，以保证监管法律法规的与时俱进。目前，我国《社会保险法》已经获得最终通过。《社会保险法》第八章对社保基金运营和管理进行了规定。同时，国务院应当尽快制定和出台《社保基金监管条例》，提高社保基金监管的法律效力和效率。社会保障基金应当专款专用，要依法制裁挪用社会保障基金的行为，防止基金流失。《中华人民共和国刑法》第273条规定：“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚，扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”为制裁挪用社会救助、社会优抚基金的行为提供了法律依据，但没有涉及作为社会保障基金重要组成部分的社会保险基金的保护。我国今后应健全相关法律制度，防止社保基金被挪用和基金流失严重，这样才能保证社保基金的安全。十七大报告明确提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”“努力使全体人民学有所教、劳有所得、医有所病、老有所养、住有所居，推动建设和谐会。”要实现这一战略目标，加强社会保险基金监管是关键环节之一。因此，西安市作为国际化大都市，应在国家相关法律制度的基础上再进一步细化其规定，使其更具“地方特色”。 （二）加大监管力度，增强部门间协管效力

为了确保社保基金投资的安全与有效，防止社保专项基金的挪做他用，以及可能出现的金融风险与债务偿还危机，需要建立一个多元、分散而又规范有效的社保基金投资运营体制，以此来推进我国市场经济体制的建设和社保体系的不断发展完善。首先，要明确监管的重点。我们应把社会保障基金投资运营的监管和保护重点放在对社会保障基金的投资方式比例、投资工具比例以及最低投资收益率等各种比例的控制上。通过社会保障基金资产投资的多元化，防范与化解社会保障基金的投资风险，实现社会保障基金投资运营的安全。其次，建立社会保障基金投资监督机制。我们要在中央和省级设立社会保障基金投资监督委员会，由劳动和社会保障、纪检计划等有关部门和工会组织参加。再次，加强内部监督。社会保险机构财务部门应根据会计制度规定核算办法，按照业务管理程序设立岗位，并建立会计核算岗位责任制，做到各岗位之间相互合作，又相互制约；同时，充实稽核力量，进行常规性定期稽核，形成强有力的制约机制。最后，强化外部监督。社会保险机构应主动接受财政、审计部门的监督；要通过投资监控系统对基金管理人运用和管理基金资产的信息和数据进行实时跟踪检查，辨识基金投资风险，定期检查基金公司社会保障基金的投资营运活动，审核其财务报告，严格禁止基金公司违规操作或进行黑幕交易。

（三）提高信息披露的透明度

“阳光是最好的防腐剂"。建立严格的信息披露制度，可以提高基金运营的透明度，是加强社会保障基金管理的重要举措。具体可以参照上市公司的信息披露，立法建立社保基金信息披露强制管理制度，保障社会公众获取社保基金信息的权利，便于对社保基金运行情况进行监督。政府要努力研究制定社保信息披露制度，应充分利用舆论监督和媒体的力量实现公开的社会监督，通过各种媒体定期向社会披露社保信息。此外，要建立社保信息管理系统和监管信息库将各项资金使用情况在网络上呈现出来，利用互联网实现各地监管信息的共享。同时，基金营运机构应及时将基金投资的成本、效益及其它重大事项向公众披露；监管机构则着重审查信息披露的真实性。社保机构应当每年向社会公告社保基金的支付、积累、运营等情况，逐步实现社保基金的公开、公平、公正运作。

参考文献

[1]中国社会科学院财政与贸易经济研究所[J].中国财政政策报告，2010（9）.

[2]王玉峰.金融危机背景下全国社会保障基金投资策略研究[D].南京财经大学，公共管理学院，2010.

[3]阚月敏.浅析现行社保基金财务管理制度存在的问题及对策[J].中小企业管理与科技，2009（10）.

本文系2012年西安市社会科学规划基金项目（项目编号：12IN09）的成果。

作者简介：郭敏（1978—），女，陕西西安人，硕士，西安外事学院讲师，主要研究方向：社会保障问题。