两税法对中国古代官僚政治的影响

[摘要]秦朝以来中国建立了两千多年的专制统治，与专制统治相配合的是官僚政治。官僚政治集团作为君主集权与专制工具的同时，还具有自主性，这种自主性与帝王的利益既有统一的一面，也有对立的一面，两者的矛盾贯穿于官僚政治的始终。唐中期的两税法就是帝王与官僚阶层矛盾的产物，它有力的平衡了两者之间的矛盾，缓解了统治集团内部的紧张关系，推动了古代官僚政治的发展。

[关键词]两税法；官僚政治；官僚阶层

一、中国封建官僚政治的内在矛盾

“一切官僚政治都是当作专制政体的配合物而产生的”1，专制皇帝要专断独权，仅凭一己之力，事必躬亲，是不可能的，需要借助其他人的力量，通过设立机构、设置官职，任免官僚，来“一统天下”，官僚是皇帝借以专制的工具。但是，官僚作为皇帝专权的工具出现以后，就有其独立自主性，他们之间是对立统一的。官僚除了对皇权的依附性以外，还有其自主性。一方面，官僚与皇帝同为统治阶层，他们掌握权力，行使管理职能，一道统治百姓，共同维护封建专制统治，两者有共同的利益；另一方面，官僚的利益并不与皇家的利益完全一致，官僚有其个人利益，家族利益，集团利益，而这些利益是会与皇家的利益相冲突的。所以，“官僚政治是皇权政治所派生的，它是皇权政治的附属物，又是皇权政治的对立物”2。“从理论上讲，官僚政治作为皇权政治的工具分化出来之后，便成为一个相对独立体。在其运行过程中，两者都无法克服自己的惯性。围绕皇权转动的官僚政治不可避免地会出现离心力，而皇权政治又总是不断加强离心力。这样，皇权政治的向心力与官僚政治的离心力之间就是一种永恒的、不可克服的矛盾。”3当官僚集团的离心力达到一定程度，就会直接威胁到皇权，甚至取而代之，如王莽篡汉，曹操弄权，司马炎篡夺曹魏政权等，皇帝与官僚集团的政治、经济、军事的权力划分一直是封建统治者最重视的问题，官僚体制内部政治、经济权力的分配关乎整个官僚阶层内部的稳定和整个封建王朝的统治安危。

二、两税法――官僚政治内在矛盾的产物

官僚政治的内在矛盾贯穿于官僚政治的始终，官僚内部政治、经济权力的分配是统治者面临的头号问题。由于“中国专制官僚政治上的帝王支配权归根结底是建立在全社会基本生产手段――土地的全面控制上，是建立在由那种基本生产手段的控制所勒取的农业剩余劳动或其劳动生产物的占有上”4，因此，官僚体系内部政治权力的分配归根结底是经济权力的分配，是最大地主与他的附属官僚对于土地、劳动力的争夺问题。而两税法的产生就是两者间争夺过程产生出来的新制度，借以来平衡两者紧张关系的有力杠杆。

1、两税法产生的背景

（1）经济上，是均田制的破坏和租庸调制的失败

唐初实行均田制，规定：丁男每人受田一百亩，其中八十亩口分田，二十亩为永业田，老男笃疾废疾四十亩，寡妻妾三十亩。口分田户主死后，由国家收回，重新分配，永业田则可以传给子孙继续耕种。与此相适应的赋税制度是租庸调制，规定：“凡授田者，丁岁输粟二石，稻三解，谓之租。丁随所出，岁输绢二匹，绞二丈，布加五之一，绵三两，麻三斤，非蚕乡则输银十四两谓之调。用人之力，岁二十日，闰加二日。不役者日为绢三尺谓之庸。”5

由于均田制给予王宫贵族、地主和官员占有土地的特权，而且朝廷所分发的土地也仅限于自身占有的荒地，朝廷所占有的大量屯田、营田等都没有用来重新分配，这使得均田制实施的不够彻底。同时，唐中期客观上允许土地买卖，土地兼并严重，被集中于王公、贵族、豪强、官僚、地主之手，国家动乱，农民逃亡，成为地主豪强的“私属”，政府所控人口，迅速减少。以丁身为本的租庸调制式建立在均田制和户籍制度上的人口数量为基础的，唐中期均田制失败，在籍人数减少，租庸调制已经满足不了唐朝的赋税开支了。再按过去以人丁为本的赋役制度征税，国库只能日益空虚。这样把过去租庸调制的重税人税户转变为重税产税地便成为当务之急， 两税法此时应运而生。

（2）政治上，是中央与地方的矛盾加剧

“安史之乱”以后，由于唐廷内部斗争和吐蕃侵逼京西，唐廷对藩镇采取姑息政策，出现了藩镇割据的局面。各地藩镇借机扩张势力。在租庸调被破坏的情况下随意征税，王赋不入和税权落在地方，朝廷迫切需要加强自己的财权。

不论是经济上均田制和租庸调制的破坏，还是政治上中央与地方矛盾的加剧，深层次的原因都是官僚阶层的自主利益的扩张，土地、劳动力被地主、贵族、官僚争夺过多，赋税被地方政权夺走，使最大地主的利益受损，威胁到皇帝的集权与专制。为平衡这一矛盾，统治者不得不进行改革。

2、两税法的主要内容

建中元年初，德宗遣黜陟使11人分巡天下时下诏，则较系统地说明了两税法内容：“户无主客，以见居为簿，人无丁中，以贫富为差。行商者，在所郡县税三十之一。居人之税，夏秋两征之，各有不便者三之。余征赋悉罢，而丁额不废。其田亩之税，率以大历十四年垦数为准。征夏税无过六月，秋税无过十一月。违者，进退长吏。令黜陟使各量风土所宜、人户多少均之，定其赋，尚书度支总统焉”。

两税法的主要内容即为：1、取消除户税和地税之外的租庸调及各项杂役的征收，“凡百役之费，一钱之敛”；2、实行量出制入的财政预算政策，政府先预算开支确定赋税总额，再将税额分配到各个地区；3、纳税人为本地所有居住的人，“户无主客，以见居为簿”，不分本地人还是外来户，都要纳税，即使是没有固定住所的商人也要缴纳三十分之一的税收；4、依据财产的多寡划分户等高低，按贫富缴纳户税；5、地税按田亩的多少为依据，纳税的土地以大历十四年的垦田数为准；6、户税和地税，分为夏、秋两季征收，夏季以当年六月为纳税的最终期限，秋税以当年十一月为纳税的最终期限。

其主要原则是不再以人丁为宗征收租、庸、调，而是按财富等级征收财产税和按田地多寡来征收地税，改变征税对象，由以人丁为主转向以财产、土地为主。具体操作方式为1、将建中以前正税、杂税及杂徭合并为一个总额，即所谓“两税元额”。2、将这个元额摊派到每户，分别按垦田面积和户等高下摊分。以后各州、县的元额都不准减少。3、每年分夏、秋两次征收，因此被称为两税。4、无固定居处的商人，所在州县依照其收入的1/30征税。5、租、庸、杂徭悉省，但丁额不废。

3、两税法的主要特征

（1）舍丁税地

唐前期实行租庸调制，是承以往“以丁身为本”的赋税制度，有丁就有田，有丁有田就自然有家，“租庸调项目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有庸”。而两税法是以资产和田亩来征收户税和地税。地税，根据田亩多寡为依据，田产多者多征税，田产少者少纳税。户税，以依据资产来征税，然资产与土地联系紧密，封建时代是土地经济，土地是收入的主要来源，“地主占有的土地或树林越多，积聚的其他资产也就越多，所以，实际上，户税只是依据土地征税的变象”。无论“地税”或“户税”都说明土地开始成为封建国家征收赋税的对象，“舍丁税地”的税收原则自“两税法”始。

（2）简化税目

“户、地税在两税法实施前已成为事实上的国家‘国家正供’”，两税法实际上是把户税和地税作为两税的基础，再把法定的“正供”租庸调附加进去。户税和地税过去是地方政权的非法敛赋，而现在将所有赋税和役费并于“户税和地税”，纳入中央的控制范围。户税和地税之外，不允许再行征税，堵住了地方政权私开财源的渠道，加强了中央的经济集权。

（3）量出为入

唐前期继承着自古以来历朝历代的国家预算传统，“量其如而出”，而两税法从根本上否定了“量其入而出”的原则，把“量入以制入”原则作为赋税制度的出发点。政府先预算国家的总开支，再分摊到各个地区。“其田亩之税，率以大历十四年垦数为准”，即以大历十四年的地亩数为准来征收地税，把这一年全国和各州县所有的地亩汇总，以这一总数为基础来确立各州各县每年应征地税的数额。因为量入为出，地税以大历十四年为准，所以征收的总额固定不变，不以户数或者土地的增减而变化，当户数和地亩数发生变化时，为保证总额不变，税额，税率也就不能加以固定。

三、两税法对中国官僚政治的杠杆作用

1、加强了中央集权，尤其是经济的集权

首先简化了税制，将各种复杂的税种归于统一，纳入中央统一控制，两税以外，地方不能再行摊派，也就变相剥夺了地方的非法敛财的权力，将所有征税的权力都集中到了中央。同时，简化税制，并且集中纳税期限，大大节约了赋税的征纳成本，提高了国家的税制效率。其次，扩大了税源，两税法实施以前，唐朝的贵族官僚以及封建大地主等，可以凭借自己的特权获得税收的减免。两税法以资产为宗，实行资产多者多纳税，资产少者少纳税的制度，所有有资产的人都必须纳税，取消了官僚、地主的特权，不分主户和客户，即使无固定居所的商人也要纳税，扩宽了税源，大大增加了中央的财政收入。“两税法实行之初，成效是颇为显著的户数从代宗广德二年的二百九十三万多户增为三百八十多万户。岁敛钱三千余万贯，税米、麦一千六百余万石”。于是“人不土断而地著，赋不加敛而增入，轻重之权，始归于朝廷”。再次，以“量出为入”的原则作为财政预算的依据，一方面是使国家的赋税既有定额，能够一定程度上有效限制地方政权的任意横征暴敛；另一方面是，由于没有固定的税额和税率，中央可根据国家或是皇帝个人需要随时“量事取资”，使中央在经济上愈加集权。

2、满足了官僚地主的部分利益

两税法的实施表示国家不再与官僚地主争夺土地和人口，满足了官僚、地主的部分利益。唐朝中期以前的历朝历代，都对土地买卖有严格的禁止性规定。因为以丁身为本的赋税制度需要足够多拥有田产的在籍户数。唐开元二十五年令就已经规定：“诸庶人有身死家贫无以供葬者，听卖永业田，即流移者亦如之；乐迁就宽乡者，并听卖口分；；卖充住宅、邸店、碾础者，虽非乐迁，亦听私卖。”唐前期虽然存在对土地交易的禁止性规定，但是法律仍旧允许在特殊条件下和特殊身份下出卖口分田和永业田，而且这种限制逐渐放松，“官僚贵族借势凌人，通过借荒、置牧、包佃等方式，巧取豪夺，强占天地”，很多农民的田地被地主豪强和官僚贵族兼并了，均田制不断遭到破坏，德宗遂采纳杨炎的建议，实施两税法，以资产和田亩为依据征收地税和户税，“舍丁税地”。两税法之前是均田制基础上的租庸调制，政府分配土地给百姓，为民治产，百姓分的田地，自可向国家纳粮。王亚南先生就说到，“杨炎的两税法：不在垄断土地分配权，以长期控有赋税源泉，而在承认既成土地所有关系，以改进赋税收入”。所以，唐两税法在事实上承认土地私有，客观承认已有的土地关系，已经默认地主、官僚对土地的占有关系合法，使得土地交易放松，为土地兼并打开了方便之门，符合官僚贵族的利益，缓解了官僚阶级内部的矛盾。

四、结语

秦建立起完备的官僚体制以来，帝王与官僚阶层之间的矛盾就始终苦恼着封建君主，两者的权力划分关于整个统治集团内部的稳定和封建王朝的兴衰。封建帝王的权力建立在土地经济基础上，所以土地、劳动力以及赋税一直是帝王与官僚阶层争夺的焦点。唐朝中期，土地兼并严重，被广泛集中于王公、贵族、抵制、官僚、豪强之手，大批百姓逃亡，成为他们的“私属”，政府所控制的土地、人口锐减，导致国库空虚，中央与地方、帝王与官僚阶层矛盾加剧。为缓解矛盾，最高统治者进行了税法改革，实行两税法，通过“舍丁税地”、“量入为出”、简化税目，扩大了税源，抑制了地方官僚横征暴敛的行为，改善了财政状况，增强了中央集权的能力；同时，两税法客观默许了土地兼并，满足了王公贵族、官僚地主的利益，这样，舒缓了帝王与官僚阶层的紧张关系，平衡了两者加剧的矛盾，推动了封建官僚政治的进一步发展。

参考文献

[1]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：中国社会科学出版社，1997.

[2][唐].新唐书.杨炎传.

[3][唐].册府元龟.

[4][唐].旧唐书.卷一一八 .

[5]董浩.全唐书[M].上海：上海古籍出版社，1990.

[6]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：三联书店，2012.

[7][唐].旧唐书.杨炎传.

[8][唐].陆宣公集.

作者简介

朱武飞，硕士研究生，单位：海南大学政治与公共管理学院，研究方向：中国政治与地方治理。

注释

1王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：中国社会科学出版社，1997，44页。

2叶林生、丁伟东、黄正术.中国封建官僚政治研究[M].南京：南京大学出版社，2009年7月第一版，53-54页

3叶林生、丁伟东、黄正术.中国封建官僚政治研究[M].南京：南京大学出版社，2009年7月第一版，56页

4王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：中国社会科学出版社，1997，44页

5[唐].新唐书.杨炎传.