在环境基本法修改中深入贯彻“科学发展观”

我国颁布实施的包括第一部《环境保护法》在内的一系列环境保护的法律法规可谓不少。问题是在法律数量众多的情况下，随之而来的是环境的严重恶化。原因是多方面的，就法律层面而言，一个最主要的原因是立法指导思想的失误。党的十报告强调必须把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面。在未来环境基本法修改中如何深入贯彻落实“科学发展观”思想显得尤为重要和迫切。

一、在环境基本法修改中深入贯彻“科学发展观”有其必然性

1.科学发展观包含了可持续发展的内容，因此它使环境立法更加注重长远利益，使环境法的修改朝着超前化的方向发展。其主要表现是，以实施可持续发展战略为目标，强调消除不可持续的生产、消费方式，兼顾本代和后代的利益，充分发挥环境影响评价和环境预测的作用。

2.科学发展观所蕴涵的“以人为本”价值取向对于化解环境法理论所遭遇的尴尬，创立环境法制定和修改的基础理论提供了认识论基础。环境法能否修改成功，能否适应时展要求，一个深层次的因素就是环境法的哲学基础是否正确。环境法基础理论中的“人类中心主义”与“生态中心主义”争论一直存在且异常激烈。但是，固守传统的“人类中心主义”运用法律手段解决环境问题的环境法目标无法实现；完全接受“生态中心主义”又无可避免地会遭遇自然主体化的尴尬。科学发展观中“以人为本”思想的提出，较好地解决了这一难题。“以人为本”作为科学发展观的哲学基础和最高价值取向，既是社会历史发展规律的必然要求，也是对片面追求经济增长的传统发展观及其依据的“人类中心主义”哲学基础的扬弃和超越，它是在综合了“人类中心主义”与“生态中心主义”合理成分的基础上所形成的一种全新的发展理念。

3.科学发展观所体现的多元化视角为环境法的理论创新与制度创新提供了方法论指导。科学发展观突破了发展就是“经济增长”的单一思路，不再将经济和技术增长作为社会发展的全部，而是将发展视为政治、经济、社会、文化、人口、资源、环境等全面、综合性因素的集中体现。运用综合性思维方式，采用伦理学、生态学、经济学、社会学等多种研究方法创新环境法的原则与制度，为更加有效地认识环境问题、解决环境问题提供了理论依据和技术指导。

4.科学发展观继承并发扬了以往所有的发展观，可谓是更科学的发展观。从发展观的演进阶段上来看，大致经过了三个阶段：工业增长发展观——新发展观（包括全面发展观、可持续发展观）——科学发展观。工业发展观强调经济的一味增长，不以人为本，缺乏全面、协调和可持续发展的内容；全面发展观没有明确提出可持续发展的要求，即使是可持续发展观也存在没有强调人的全面发展和全面统筹兼顾的不足；科学发展观则正确地指出发展的本质是“以人为本”，发展的根本目的和内涵是“经济、社会和人的全面发展”，发展的基本要求是“全面、协调和可持续”，使人类社会对发展的认识更为完整、准确和深刻。可以看出，科学发展观综合了全面发展观和可持续发展观的内容，但又不限于此，它涵盖了经济发展与社会发展、经济发展与人的发展、经济发展与政治发展、经济发展与文化发展、经济发展与自然的发展、人和自然和谐等多重关系，构成了一个新型的综合发展理念。

二、以“科学发展观”为指导思想修改环境基本法

改变环境意识。首先，要改变传统的自然资源无限和自然资源无价的环境价值观，而要认识到自然资源对人类而言自身所具有的生态价值和意义，遵循生态规律，节约利用资源。其次，要改变传统的人与自然对立、人类主宰自然的观点，而要认识到人类与自然的休戚相关性，构建人与自然和谐发展的局面。

更新环境法的立法目的。现行《环境保护法》（1989年颁布）是在当时商品经济的体制下修改的，修改的立法指导思想是以经济建设为核心，立法目的也就缺乏全面反映生态规律的要求。笔者认为环境保护法的立法目的应当更新为：“为了维护生态安全，保障环境权利和自由，协调经济发展与环境保护的关系，满足当代人和后代人合理的环境需要，实现生态系统的可持续发展，制定本法。”这既未改变发展经济这一初衷，又将经济体系的运行纳入到自然环境的承受范围之内，实现经济、社会和环境的可持续发展，从而较为客观地反映了环境法的价值取向。

重构环境法的立法体系。长期以来，“重污染防治，轻自然资源保护”的指导思想使我国现行的《环境保护法》在体例安排上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一，但是其中并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理体例，而且各单项自然资源立法与《环境保护法》的衔接和协调上也不尽如人意。因此，应在“科学发展观”指导下，增加有关合理开发、利用和保护、治理自然资源的内容，确立自然资源保护的基本原则和制度、监督管理体制，并将现行的《环境保护法》正式更名为《环境与自然资源保护法》，使之真正成为我国污染防治和自然资源保护的综合性基本法律，为其他专门性立法提供法律依据。

调整环境法的基本原则。科学发展观对环境法原则的影响主要表现在：一是深化原有的环境法原则，增加新的内容。应当将我国现行的“环境保护同经济、社会发展相协调的原则”调整为“环境保护同经济、社会协调发展、可持续发展的原则”，这样既体现环境保护同经济、社会发展相协调的基本内容，又将这种协调加以延续，使之既满足我国当代人的发展需要，又不对后代人的发展需要构成危害。从而与环境法的发展趋势相符合。二是形成新的环境法原则。应该将我国现行的“预防为主、防治结合”原则调整为“污染损害预防原则”和“环境风险预防原则”两项综合性控制策略。“污染损害预防原则”是污染损害结果预防，强调的是在预测人为活动可能对环境产生或增加不良影响的前提下，事先采取预防措施，防止环境问题的产生或扩大。或把不可能避免的环境污染和环境破坏控制在许可的限度之内。“环境风险预防原则”针对环境污染和破坏结果的滞后性、严重性和不可逆转性，强调采取合理措施，防范尚未有科学充分证据证实但如等到科学证实时才采取防范措施则为时已晚的严重或不可逆转损害的威胁。

健全环境法的基本制度。科学发展观对环境法制度的影响主要表现在：一是丰富改进原有的制度，增加新的内容。主要体现在环境影响评价制度应向可持续发展影响评价方向扩展，不仅对区域开发建设项目进行影响评价，而且对政策、立法、规划、计划等宏观活动进行影响评价，并将对环境的影响评价与对可持续发展的影响评价结合起来。二是形成新的环境法制度。我国应尽快建立如清洁生产制度、环境税收制度、排污权交易制度、绿色产品管理制度等充分体现市场经济和可持续发展追求价值的一系列制度，节约资源、保护环境，有效解决经济发展与环境保护的矛盾。

完善环境监督管理体制。就我国环境资源保护的监督管理体制而言，要改变以往出现的部门之间的“条块分割”以及有利则争相管理、无利则互相推诿的现象，需要处理好集权与分权、权力之间的协调和环境保护的生态属性要求等方面的问题，需要在法律上作出相应的规定和完善。建议制定一部综合性的环境管理体制法，确定环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境管理立法体系，从根本上保证在环境资源保护过程中有法可依的可操作性，使得环境资源得到完善的法律保护。

（作者：长安大学政治与行政学院讲师；陕西省西安市环保局局长、党委书记）