自然垄断型国有企业治理

提要在国有企业改革浪潮中，自然垄断产业受到的冲击相对较小，但这并不意味着自然垄断型国有企业运营良好，无须治理。事实上，由于产业的自然垄断属性有可能发生变化，企业的经营管理手段落后，治理手段也存在问题，我国自然垄断型国有企业存在治理的必要性。具体而言，可采取政企分开、从法律上保证规制的有效性，鼓励竞争、加速国有企业股份制改造，提高规制水平、发挥激励性规制的作用等途径。在治理过程中，客观上存在着种种问题，必须得到应有的重视。

一、治理的必要性

自然垄断产业，是指在整个产业范围内，成本是次可加的那些产业。这些产业习惯上被称为公用事业或基础设施产业等，如电力供应、供水系统、煤气公司、电报电话等，也包括一些交通运输行业，如铁路、航空以及河运。

由于自然垄断产业经营业务的公用性及其自身的垄断性，我国的自然垄断产业多为国有独资企业。值得注意的是，在国有企业改革的浪潮中，改革的重点主要是竞争性产业，而自然垄断产业受到的冲击相对较小。从表面上看，自然垄断型国有企业的经营绩效要远远优于其处于竞争性产业的同行，但是，这并不意味着这些国有企业没有被改革的必要，相反，社会各界普遍认为，我国国有独资经营垄断性产业的发展并不尽如人意：铁路部门提高价格却减少服务，引来了各界的诸多抗议；石油寡头的挤压使得民营资本无容身之处；水、电系统的霸王条款严重影响到了弱势群体的生活质量。垄断企业滥用自己的垄断力量，榨取了本应属于消费者的社会福利，它们的利润无法掩饰它们的低效。来自于市场势力的利润并不是效率的结果，行政性垄断广受批评，现有的体制与社会主义市场经济的基本要求是相违的。究其根源可以发现，现有的困难主要缘于以下原因：

（一）产业的自然垄断属性发生了变化。自然垄断并不是一种永恒的属性。随着各种影响因素的变化，一个产业可以由非自然垄断产业转变为自然垄断产业，也可以脱离其原有的自然垄断属性。当产业属性发生了变化后，若仍按照原有的治理方式加以管理，很可能会对产业的发展造成不利影响。具体而言，影响产业自然垄断属性的因素有：

1、技术因素。随着技术的进步，产业的成本函数会发生一定的变化。若某一自然垄断产业的固定成本有了大幅下降，就没有必要再利用规模经济来分摊固定成本。此时，由单一厂商供给整个行业未必依然是最优组织方式，该产业具有脱离自然垄断产业的可能性。

2、需求因素。规模经济和范围经济都不是无限的，绝不是说规模会无条件的越大越好。当某一市场的需求激增时，原有厂商若为了满足市场需要，盲目扩大产量，则很可能使生产超过其规模经济点，导致规模不经济。就算生产尚未进入边际成本递增的区间，由于固定成本分摊效应的减弱，自然垄断属性仍有可能消失。正常情况下，此时的自然垄断会转变为寡头垄断。

（二）企业的经营管理手段落后。雷本斯坦提出的X－非效率可以解释这一点。雷本斯坦认为，在垄断性企业内部，存在着资源配置的无效率。由于垄断性企业缺乏竞争的压力，无生存之虞，因而很容易引致发展动力的缺失。许多垄断性企业不愿费心用科学的方法来经营和管理企业，最终导致企业内部效率的下降。而垄断企业拥有市场力量，它们往往倾向于将增加的成本通过涨价等手段转嫁给消费者，因此，这种效率的下降无法对企业的利润造成不利影响。当产品的价格弹性较小时，情况更是如此。这种扭曲的利润会进一步削弱企业改善绩效的动力，造成效率的持续下降。

（三）治理手段存在问题。长期以来，我国对自然垄断型国有企业的治理存在着诸多问题，有的问题甚至还很严重。我国的国有企业长期以来政企不分，企业并不总是以利润最大化为目标；有的企业承担着社会责任，有的企业则与规制者形成利益同盟，谋求企业正常利润之外的利益；价格形成机制不合理，缺乏监控企业成本的机制，使得“基于成本形成的价格”根本没有说服力；缺少科学而全面的规制法律框架等等。这些都严重影响到了自然垄断型国企的健康发展。

二、治理途径

常见的自然垄断性产业的治理方式有激励性规制、引入有效竞争、国有企业等等。从国外经验来看，美国政府崇尚私有化、自由化，强调市场机制与竞争的作用；日本则强调政府干预与规制，其产业政策的战略导向较为明显。克鲁和克林多佛尔曾对自然垄断产业的治理方式进行了比较制度分析，得出结论如下：各种激励性规制绩效较好；报酬率规制绩效一般；国有企业以及不受规制的垄断绩效较差。就我国而言，结合国情与改革实践，可采取以下治理方式：

（一）政企分开，从法律上保证规制的有效性。近年来，我国进行了有效的国有企业体制改革，但政企一体长期以来遗留的弊病并未得到彻底的清除。倘若规制者和企业之间存在利益同盟关系，规制是很容易失效的。

此外，寻租行为也会对规制的有效性造成不利影响。只有高度重视立法工作，制定出完备的相关法律与条例，并以此规范规制者及垄断厂商的行为，严格限制规制者和企业之间的利益同盟关系及寻租行为，才能保证规制的有效性。

（二）鼓励竞争，加速国有企业股份制改造。国有独资经营造成的垄断极易导致X-非效率。要使企业获得不断提高产品质量、完善经营管理水平的动力，就必须引入竞争的压力。需要注意的是，自然垄断产业中的业务并非均为自然垄断性业务。比如说铁道部，既负责铁道网络的建设，又负责铁路的运输任务。事实上，铁路运输业务的规模效应并不明显，可以说，其并无明显的自然垄断属性。首先，应合理分割产业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务。对于非自然垄断性业务，在适度范围内坚持提高竞争水平，对于整个产业的健康、持续、快速发展，是十分有意义的。而股份制，无疑是引入民间资本、加剧行业竞争水平的有效途径之一。即使对于自然垄断性业务，明晰的产权制度仍是必要的，特别是在我国管制水平尚不成熟的大前提下更是如此。

对于一些具有极强的规模经济性且不适于私有化的特殊产业而言，可充分利用市场的可竞争性。所谓市场的可竞争性是反映市场的进入和退出的壁垒程度高低的指标。只要降低市场的进入壁垒，垄断者所面临的潜在竞争就会增强。如果垄断者追求超额利润，则会引入新的竞争者。一般而言，在这样的产业中，厂商只能获得正常利润，而无法获得超额利润。潜在竞争对于限制自然垄断产业中的厂商而言，还是具有一定意义的。

（三）提高规制水平，发挥激励性规制的作用。要治理好自然垄断型国有企业，除了要引入竞争的压力之外，还需要提高现有规制水平。我国的市场经济在改革开放后获得了长足发展，但毕竟时日尚短，若涉及到如何在市场经济条件下管制自然垄断型国有企业，与西方发达国家相比，我们还是缺乏经验的。即使到了今天，多数人对规制的认识仍只限于引入竞争，打破垄断。现有的规制水平，仍有很大的提升空间。

如前所述，实证分析证明，激励性规制的绩效是各种规制方法中最好的。对于我国而言，充分发挥激励性规制的作用，不失为一种好的选择。

激励性规制理论认为，要治理好自然垄断产业，最好的方式就是提升产业内部效率。激励性规制方式则是指能提升产业内部效率、促进产业削减成本、革新技术的规制方法。具体包括：特许投标权制度、社会契约制度、价格上限规制等。

三、治理的困难及应对

（一）利益相关方的压力。无论是引入竞争还是规制垄断，都是为了消除垄断者的垄断利润，减少社会福利的损失，促进整个行业的健康发展。这样做有利于大局，但却无法实现帕累托最优，会损害到垄断厂商的利益。为继续谋取超额利润，垄断厂商有可能会诉诸于寻租等手段，来“俘获”规制者，或与规制者形成利益同盟，千方百计谋取对自己有利的政策。这无疑会对治理工作产生负面影响。

为解决这一困难，需要政府及立法部门加强监管力度，规范治理的过程。以法律的形式做出相关规定，有利于规范制约者及利益相关方的行为，提升治理的有效性。政府有必要下定决心：只要治理有利于社会总福利水平的提升，就算侵犯了垄断者的既得利益，也应坚持治理行为。

（二）传统体制与观念的压力。我国经历了漫长的计划经济时期，市场意识较之于西方国家相对薄弱，传统的体制与观念会从多方面阻碍治理工作的顺利展开。比如，人们对规制的内涵和外延认识不清，会严重影响相关政策的制定和实施。

目前，我国国内对规制经济学的研究虽然取得了一些可喜成果，但多以翻译引进和针对具体产业的政策性研究为主，尚未形成较为系统的理论体系。要减轻传统体制与观念的压力，学界应当加强研究的力度，加快规制经济学和产业经济学的学科建设。

（三）国有化与民营化的矛盾。实证研究表明，国有化是绩效较差的治理手段之一，这是否意味着，我国应推进自然垄断产业全面民营化的改革呢？笔者认为，这个问题一定要三思而后行。

首先，必须明确我国经济是以公有制为主体的经济，可以适当降低国有经济的比例，但决不能动摇公有制主体地位。引入民间资本、强化竞争力度、改进行业绩效是重要的，然而在某种程度上，绩效并不是一切。在进行国有企业股份制改造时，必须防止国有资产流失。同时，在考虑公共政策时，必须倾听公众呼声，保护弱势群体利益。

其次，在某些产业中，引入民间资本有一定的障碍。最典型的当属石化产业。该产业进入壁垒高、沉没成本大、投资风险极高，民间资本进入意愿不强烈。在这种情况下，一方面政府应提供各种优惠政策，协助民间资本进入；另一方面在无法引入民间资本以强化竞争的领域，政府必须提高规制水平，用引入竞争以外的手段来提高垄断企业的绩效。

四、总结

我国自然垄断型国有企业需要得到合理的治理。虽然客观上存在着诸多困难，甚至治理效果的衡量标准也不仅仅是经济效率，但随着规制经济学的迅速兴起，对平衡规模经济与垄断弊端，不断提升社会总福利水平有一定的现实性。