浅析土地征用补偿费用归属与适用的刑法规制

[摘要]对土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费的具体分析是厘清农村基层组织人员是否从事协助管理土地征用补偿费用的基础，也是判断农村基层组织人员是否属于依法从事公务人员的职务犯罪的基础。是依法从事公务人员的职务犯罪还是一般犯罪，直接影响刑罚适用的公平性。

[关键词]土地征用补偿费用；农村基层组织人员；职务犯罪

[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2015）20-0073-02

《全国人大常委会关于第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）规定，村民委员会等农村基层组织人员（以下简称“农村基层组织人员”）协助人民政府从事“土地征用补偿费用的管理”工作，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、的规定。但司法实践中对“土地征用补偿费用的管理”却有着诸多不同的理解，造成该类犯罪管辖上的冲突和定罪的混乱。

一、农村基层组织人员管理土地征用补偿费用的阶段

（一）人民政府对“土地征用补偿费用”的行政管理

《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”可见，国家征收土地要由市、县人民政府组织实施，而征地补偿、安置等工作应由市、县人民政府的土地行政主管部门组织实施，对征地补偿的组织实施其实就是对土地征用补偿费用的管理。这种管理的起始时间应当是自确定征地补偿标准后，筹备土地征用补偿费用或者组织实施征地之日起，管理的结束时间应当依照《土地管理法实施条例》第二十六条规定的各项补偿款支付给应当的受益者占有或者用作特定的用途止。之所以将组织实施征地作为确定管理起始时间的条件之一，是因为在确定被征地的四至、面积及补偿款时就可能发生为了侵占或挪用将来的土地征用补偿费用而进行虚报、谎报等行为，此时，土地行政主管部门及其工作人员就要负起审核、管理之责。

从土地征用补偿费用的来源看，凡是出让给国有单位用地或经政府批准征地所得的补偿费用，其款项主要来源于国有单位或政府，因此，在补偿费用未划拨前是不会发生农村基层组织人员直接协助管理补偿费用的问题。实践中还经常出现，土地行政主管部门或征地单位将所有的土地征用补偿费用直接划拨到乡镇财政的专款账户，委托乡镇政府管理发放，此时的土地征用补偿费用明显仍应属于国有财产。上述情形都属于人民政府从事“土地征用补偿费用”的行政管理工作。

（二）农村基层组织人员协助管理“土地征用补偿费用”的时间节点

依据《解释》，农村基层组织人员协助人民政府从事“土地征用补偿费用的管理”时，才被认为是“其他依照法律从事公务的人员”，构成犯罪的，适用挪用公款罪、、贪污罪的规定。因此，农村基层组织人员是否“管理”土地征用补偿费用，何时开始、何时结束“管理”就显得至关重要。

实践中，由于土地行政主管部门工作量大、人手少，再加上征地工作涉及面广，需要有熟悉被征地情况的人员参与，土地行政主管部门才在征地实施和补偿费发放过程中要求或委托乡镇政府工作人员或农村基层组织人员协助。也就是说，农村基层组织人员协助管理土地征用补偿费用的起止时间应当与土地行政主管部门直接管理土地征用补偿费用的起止时间是一致的。农村基层人员协助从事行政管理工作的起点是从被委托任务的接手为准，终点应是“被委托任务”的完成。对于一般款物，该款物被行为人支配、占有即可视为行政管理工作已经完成；而对于抢险、救灾、移民、防汛、社会捐助等公益事业款物，土地征用补偿费用等特定款物，只有实现了其特定用途，或者其特定用途的实现已经有了保障，该行政管理工作才能认为“完成”。

二、土地征用补偿费用的组成及不同流转阶段的属性

《土地管理法》第四十七条规定了土地征用补偿费用的构成：土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费、安置补助费。土地征用补偿费用在流转过程的不同阶段，属性是不同的，需要进行具体分析。

（一）土地补偿费

根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案。”由此可见，在村民会议讨论决定分配、使用土地补偿费用具体方案之前，村集体账户的土地补偿费应该作为村委会暂时代管国有资产，只有在村民会议制定出具体方案后，才可进行处置，确定为预留、集体提存、或者用于集体事务的部分才转变为集体财产，根据前述对“管理”的界定，此时农村基层组织人员协助人民政府管理土地补偿费的任务才算结束。但如果经村民会议讨论决定将土地补偿费发放给农户的，在村民委员会等农村基层组织将该款项支付给农户前，仍属于协助人民政府进行管理。至于经村民会议讨论决定他用的土地补偿费，应根据确定的用途结合法律规定再确定其财产的性质，确定农村基层组织人员协助管理任务是否终结。

（二）地上附着物和青苗补偿费

《土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此，在这两项费用进入村账户后，在支付给期所有者支配之前，农村基层组织人员只能协助管理，没有该费用的所有权。因此，对协助人民政府管理“地上附着物和青苗补偿款”的农村基层组织人员可以视为《刑法》第九十三条所规定的“其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”，对其侵占、挪用“地上附着物和青苗补偿款”等涉嫌犯罪的行为，可以直接适用贪污罪或挪用公款罪的规定。

（三）安置补助费

根据《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，安置补助费的归属分三种情况：

一是不需要统一进行安置的，安置补助费直接发放给被安置人员个人或在征求被安置人员同意后，可以用来支付被安置人员的保险费用。因此，在安置补助费进入村财务账目之后分配给个人占有之前，或者将安置补助费转交给相关的社会保险机构作为被安置人员的保险费用之前，农村基层组织人员仍然是协助人民政府对安置补助费进行行政管理。

二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位。如果土地行政主管部门直接将安置补助费支付给安置单位，则不会发生农村基层组织人员协助管理的问题。但如果安置补助费先被拨付到村委会，再由村委会转交到安置单位的，此时，农村基层组织人员协助管理安置补助费时有挪用、侵占或收受财物等行为构成犯罪的，应当适用挪用公款罪、贪污罪或的规定。

三是需要由农村集体经济组织进行安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。按照《土地管理法实施条例》的规定，这里的安置补助费实质上应理解为安置基金，是公共财产，属于公款性质。农村基层组织人员对安置补助费的管理和使用实际上是协助人民政府从事行政管理工作，属于公务行为。因此，在安置补助费进入村账户后的使用和管理中，可以成为挪用公款罪、贪污罪或的犯罪对象。

三、总结

当农村基层组织人员针对土地征用补偿费用实施犯罪时，应依照下列步骤进行判断：首先明确地上附着物和青苗补偿费、安置补助费的数额；第二，如果有证据证明农村基层组织人员直接侵占或挪用的是地上附着物和青苗补偿费、安置补助费的，则适用贪污罪、挪用公款罪；第三，如果农村基层组织人员不是直接针对土地补偿费实施犯罪的，则在剥离地上附着物和青苗补偿费、安置补助费的数额后，再考虑农村基层组织人员是否还在协助行政管理阶段；如果在协助行政管理阶段，则构成贪污罪、挪用公款罪、，如果不在该阶段，考虑职务侵占、挪用资金罪、非国家工作人员。

当土地征用补偿费用与村集体资金混在同一账户时，如果有证据证明农村基层组织人员的主观意图明确指向土地征用补偿费用的，则以上述步骤进行判断；倘若无证据或证据不足时，以挪用资金罪、职务侵占罪、非国家工作人员认定；对于超出村集体资金，属于土地征用补偿费用的那部分，应以挪用公款罪、贪污罪、认定。

根据罪责刑相一致的原则，农村基层组织人员既有从事集体事务管理工作，同时又有协助人民政府从事行政管理工作的，应当适用不同法律条款进行约束。农村基层组织人员贪污、挪用土地征用补偿费用的数额与侵占、挪用集体资金的数额均未达到构罪标准的，不应为了达到构罪标准而合并计算涉案数额。