浅析矿山企业采矿权的流转机制

一、采矿权的含义及法律性质

国务院公布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《实施细则》）第6条第2款中对采矿权予以了界定：采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。《物权法》清楚地将矿业权归入用益物权，确定了在学界备受争议的矿业权的法律属性。《物权法》第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。根据采矿权的法律内涵，可以看出其带有支配权的性质，是权利主体在国家对矿产资源所有权基础上享有的对特定区域矿产资源的勘查、占有、使用和收益的排他性的一种定限物权。其本质就是经行政特许授权而产生的准物权。物权是绝对权，具有可对抗世间一切人的效力。权利人在不违反法律规定的情况下，可以绝对实现自己的意志，更主要的是，除了权利人以外的任何一个第三人都负有不得侵害权利人合法权益的法定义务。因此，《物权法》将采矿权纳入物权范畴，强化采矿权的物权属性，可以切实保护采矿权人的合法权益。也为采矿权流转市场的形成和发展提供了坚实的法律保障。

二、采矿权流转市场的形成

在计划经济时代，我国矿产资源实行国家所有、国家开发政策，并未运用物权或产权机制，主要依靠政府直接管理监督探采企业的办法，开采矿产资源。改革开放后，我国逐渐走向国家所有、分散开采利用模式，并确立了物权性质的矿业权，包括探矿权和采矿权两种权利。《矿产资源法》第3条明确规定：“矿产资源属于国家所有”、“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”。这表明取得采矿权应当通过严格的行政程序来进行，但这并不意味着采矿权只是一种行政特许权而非民事权利。矿产资源因其不可再生性及对国计民生的不可或缺性，国家应当运用行政之力保障矿产资源的合理开发利用，以实现可持续发展。

采矿权依法流转的前提当然是采矿权主体从矿产资源所有者（通常是国家）手中取得采矿权。因此，采矿权的出让形成了以资源所有者和采矿者为市场主体的一级市场或称初始市场。相应地采矿权主体在其权利实施过程中因其他原因将其权利转让给其他单位或个人，此形式的流转即形成了采矿权的二级市场。其中采矿权二级市场的实现是以一级市场中采矿权的有偿取得为前提的。

我国起初并无采矿权的二级市场，1986年《矿产资源法》并未以物权的指导思想规范采矿权，对采矿权仍然实行由国家无偿授予并不得流转的制度，致使私营、外商等多种采矿主体出现后，国家对地质勘探工作的大量投入却被各种形式的矿山企业无偿占有，严重侵害了国家利益。随着土地使用权有偿出让制度建立后，对于矿产资源利用的物权化和可流转性提出了挑战，因此，1996年修改后的《矿产资源法》改变了采矿权绝对不可转让的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了采矿权的有偿取得和在某些特定情形下可依法转让的法律制度。采矿权作为一项具有诸多用益物权特性的物权，本身就是一种价值和利益的体现，在计划经济体制中采矿权由于行政授权无偿取得不得流转的制度，抹煞了采矿权的趋利特性，在市场经济条件下，无法充分发挥市场配置资源的作用，这直接导致了我国长期以来自然资源的低效利用和严重浪费，而修改后的《矿产资源法》和国际通行机制接轨，明确了采矿权的可流转性，为我国采矿权流转机制的形成与完善提供了法律保障。

三、采矿权的流转方式

采矿权的流转主要指在二级市场中的流转，具体表现为采矿权的转让、抵押、出租和承包等方式。

（一）采矿权的转让

我国法律明文规定的采矿权的流转形式主要是有偿转让。这里首先应明确，采矿权是由矿产资源所有权所派生出来的一种他物权，二者之间是母权利与子权利的关系。采矿权人通过依法有偿取得采矿权，并通过占有使用矿产资源进而获得收益。当采矿权主体因各种情况不再需要这个物权时，必须通过法定程序来进行采矿权流转。但应该明确，采矿权的转让不是矿产资源所有权的转让，无论什么人或单位，不按照《探矿权采矿权转让管理办法》进行的采矿权转让都是非法和无效的。同时也应明确，由于采矿权支配的客体所具有的不动产性质，采矿权在不同主体间的有偿转让时，必须经国土资源管理机关的登记和批准。

我国《矿产资源法》第6条第2款和《探矿权采矿权转让管理办法》第3条第2款均规定：已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并，分立，与他人合资，合作经营或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让与他人。因此在经原许可或批准单位批准的前提下，采矿权的转让只限于取得采矿权的企业的资产或企业变动而发生转移，也就是只有负载于原企业的变动而变动，不得单独转让给他人。具体而言，采矿权可能因下列原因而发生转让：

1．企业兼并导致采矿权的转让。这项内容设置之目的，在于化解现实中相当企业资金有余但开采能力欠缺的尴尬局面，他们可以通过兼并具备开采能力的企业而完善自身的采矿资质，在资金充足的情况下，这比通过自身技术上的集结力量扩大规模而具备采矿权主体资格要快而且容易得多。这也一定程度促进了社会资源的最优化配置。

2．企业破产拍卖导致采矿权的转让。在采矿企业破产的情况下，对企业资产的拍卖也必然会包括对采矿权的拍卖。在这种拍卖当中，竞买人若认为原主体的采矿设施还存有使用价值，可为采矿权的行使提供便利，那么，采矿权和相关资产的竞买就会合二为一；否则必然会出现单独竞买采矿权的情况，此时采矿权的转让已非原采矿权主体的自愿行动，而是在破产管理人与权利受让方之间进行的。应注意，整个拍卖过程应受到国土资源管理机关的严格监督，对参加采矿权拍卖的竞买人是否符合采矿权主体的资质要求进行审查，对不符合资质要求的禁止参加，以免导致程序资源的无谓浪费。

3．因企业的具体需要导致采矿权的转让。有些采矿权主体因为本身的具体情况会自愿转让其采矿权。例如在取得采矿权以后，由于某些非人为的因素导致企业丧失了开采能力，或者在法定时间内不能开始其开采活动，如不转让就会被终止其采矿权主体的资格，那么采矿权主体往往会把其未行使过的采矿权有偿转让出去等。对此类情况，国土资源管理机关应对采矿权的转让条件严格审查，以避免在转让采矿权的外形下，为牟取暴利而倒卖采矿权的违法行为发生。

（二）采矿权的抵押

采矿权抵押已成为国际化趋势，在许多情形下采矿权是一项最保险也是最有价值的财产，因此我们在基于引进外资及先进技术的需要而向外国银行贷款时，将采矿权作为抵押物往往是外国银行的首选。

对于采矿权能否抵押，我国大多学者对此持否定意见，理由是所谓权利抵押权，是指以不动产他物权为标的而成立的抵押权，是担保物权，依照物权法定意义，非依法律规定，不得创设物权，而我国现有法律没有明确将采矿权列为可以抵押的财产范围，所以，采矿权不能抵押。笔者认为，《担保法》第34条规定的可以抵押的财产中虽未明确将采矿权列为可以抵押的财产，但同时规定“依法可以抵押的其他财产”也可以抵押，采矿权作为财产权的一种，属用益物权，用其抵押融资以发挥资产的最大经济效益，符合市场经济的要求；同时，其他法律法规也没有“采矿权不得抵押”的强制性禁止规定，根据民法中“法无明文禁止即是许可”的原则，以采矿权作为抵押物用以担保债务的履行也是实现其财产价值属性的一种形式，其抵押应当是合法有效的。将于2007年10月1日实施的《物权法》使得采矿权抵押的法律效力进一步确定化、合法化。该法第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”将采矿权明确归属于用益物权。同时，第180条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押”，其中第（七）项规定：“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”。这条规定改变了《担保法》关于可抵押财产包括“依法可以抵押的其他财产”的规定，大大扩大了可抵押财产的范围。因此，采矿权抵押并无法律上的障碍。

采矿权抵押贷款既为矿山企业解决了融资担保难的问题，也充分发挥了采矿权作为物权的担保价值。对于银行来说，资金收回的可能性是左右其放贷与否的砝码，而抵押物的价值及社会需求度又直接决定了贷款的能否收回。矿产资源所蕴含的巨大经济利益必然导致采矿权拍卖时竞买者的络绎不绝，这在极大程度消除了银行放贷的后顾之忧，所带来的积极效应便会使资金融通更加顺畅，因此采矿权成为银行最理想的抵押物之一。另外，对于因采矿建设需要而向银行贷款的情况，银行在要求其以采矿权作为抵押的同时，还可以要求贷款企业必须把贷款全部用于矿山建设和矿山开采之中，并将所形成的矿山设备一并抵押，在其不能还贷的情形下可将用贷款购置的机器设备、建设的矿山工程等生产投入与被抵押的采矿权一起进行拍卖还贷，已经形成的生产规模和矿山生产提供的便利条件既有利于抵押权的实现，又同时避免了因重复建设而导致的资源浪费。

（三）采矿权的出租和承包

与抵押采矿权类似的是，对于采矿权的出租和承包，法律也未做出明确规定，如上文所述，采矿权只有在特定情形下才可以转让。除此之外，在其他任何情形下变更采矿权的，均不符合法律规定。这种法律界定的真空导致了现实中以出租、承包的形式将采矿权移转他人开采的现象大量涌现。对此，国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第15条虽然规定了严厉的处罚措施，但强大的利益驱使使得现实中擅自承包出租采矿权的现象屡禁不止，由此造成的严重危害后果显而易见：一方面采矿权被出租承包后，大多采矿权人对矿山的开采从生产到经营完全放任不管，而承包方或承租方为在有限期限内获得最大效益，必然采取采富弃贫的短期行为，使得国家“合理科学地利用矿产资源”的原则形同虚设，造成了极大的资源浪费；另一方面，由于规避了主管机关的行政审查，承租方或承包方的采矿资质无从保障，这不仅使登记管理机关在发证时对采矿权人的资质审查成为无用之功，而且还为安全开采和有效利用矿产资源深埋了隐患。因此，对采矿权出租和承包立法上应尽早地予以明确和规制，以健全完善其管理体制。

四、立法建议

自然资源是人类赖以生存的物质基础，人类的生存繁衍，社会的发展进步，必然伴随着对自然资源的开发利用。在市场经济条件下，资源的配置主要应当通过市场来进行，财产也只能在合法的流转中才能发挥其最大效用，尤其是考虑到我国矿产资源相对匮乏的现实，更有必要推动采矿权的合法流转。因此，作为根植于社会的上层建筑，法律不应简单地回避或强行禁止在社会中大量存在的不和谐现象，而应从强烈的社会反馈中获取自我完善和发展的启示。立法机关应在《物权法》确认采矿权的私权属性基础上，结合采矿权所具有的权利的特殊性，尽快修改《矿产资源法》，完善采矿权的流转机制。一方面，在出让采矿权时，国家有必要对受让人的资质加强审核，合理确定资源补偿费数额，尤其是更多采用拍卖、招投标等竞价方式，消除采矿权取得过程中的特殊因素，使取得采矿权的对价市场化；另一方面，可借鉴国外成功经验，采取对采矿权大幅提高租金、在一定期间不得转让、注册登记等制度，以大力加强采矿权流转中的管理和公示效果。