高新技术开发区域制度透析

作者：高华云 单位：中南民族大学

1988年8月，中国开始实施高新技术产业化发展计划———火炬计划，将创办高新技术产业开发区列入火炬计划主要内容。在火炬计划的推动下，全国各地纷纷创办了数百家高新技术产业开发区，其中部级高新技术开发区于2010年底达到83家。但中国的高新技术开发区大多数名不副实，很多地方政府只是利用其招商引资，引来的企业关联性小，主要从事低附加值的生产，少有技术创新。部级高新技术开发区因为受到国家和地方政府在项目和政策上的重点扶持而取得一定进展，但发展并不理想，主要原因在于制度创新不足。2武汉东湖自主创新示范区发展状况武汉东湖高新技术开发区于1988年10月创建，并于1991年3月被国务院首批批准为部级高新技术产业开发区。东湖高新区拥有非常丰富的智力资源，根据《2011年武汉市国民经济和社会发展统计公报》，至2011年底，武汉有各类高等院校85所，政府部门属科学技术研究机构100所，国家重点实验室21个，国家实验室1个，国家工程实验室3个，部级工程技术研究中心22个，部级企业技术中心18个，两院院士59人。经过20多年的发展，东湖高新区成功打造了著名品牌———武汉•中国光谷，初步形成了以光电子信息产业为主导，生物技术、能源环保、现代装备制造、研发与服务外包等高新技术产业竞相发展的产业格局。2009年，经国务院批复，批准武汉东湖高新技术开发区建设国家自主创新示范区，这是继北京中关村之后国务院批准的第二个国家自主创新示范区。尽管东湖自主创新示范区的发展取得了较大成就，但与美国硅谷相比差距很大，跟北京、上海、深圳等地的高新区相比也有相当大的距离，许多关键指标甚至还落后于国内同等城市如南京、西安等地的高新区。东湖自主创新示范区的不足主要表现在以下几个方面：首先是经济总量较低，这体现在武汉与其它城市高新区的工业总产值存在差距；第二，创新能力不强。尽管武汉拥有相当丰富的智力资源，但每年申报和授权的专利却相对较少；第三，技术成果转化率低。发达国家的科技成果转化率在60％～70％之间，而我国只有5％～10％［13］，武汉市也处于这个水平，这体现在技术市场合同成交额上；第四，产业链仍然处于低端。尽管东湖自主创新示范区已有部分技术达到国际一流水平，但没有形成商品化和产业化，其主导产业仍然是低附加值的加工产业。

武汉东湖自主创新示范区制度需求分析

武汉东湖自主创新示范区发展不足，一定程度上反映出其制度创新不够。结合世界成功的高技术产业区的发展经验和武汉的具体情况，东湖自主创新示范区的制度需求主要表现在以下几个方面：开放、自由的科研体制根据世界成功高新技术园区的经验，大量的自主创新往往来自高校的教师和学生、科研机构的科研人员，因此区内有知名大学和科研机构是世界各地高新技术园区的普遍特征之一：硅谷是斯坦福大学的所在地，英国的剑桥高技术区有剑桥大学，中国台湾的新竹有清大与交大，北京中关村有清华与北大等著名高校。武汉是华中地区的科技文化教育中心，科技教育综合实力仅次于北京和上海，居全国大中城市第3位，智力资源十分丰富。但是在武汉乃至全国都有一种很奇怪的现象，那就是各高校和科研机构都重视面向政府的纵向课题，而忽视面向企业的横向课题。纵向课题往往由政府向各高校、科研机构的专家募集，而不是来自直接接触市场的企业，因此经常与市场脱节。这些课题的结题方式是发表文章或出版专著，而无需接受市场检验，因此很多所谓的科研成果都是“伪成果”，有的或许是“真成果”，但因为与企业脱节而不能进行商业转化。产生这种现象的原因在于我国高校教师和科研人员每年都有科研任务，单位在认定科研项目来源时只承认纵向课题，且教师和科研人员的职称评定也与纵向科研挂钩。显然，现行的科研制度一方面束缚了科研人员自身的创业热情，同时也阻碍了他们与企业的合作创新，导致大量智力资源的浪费。因此，深化科研体制改革，给高校和科研机构的科研人员一个开放、自由的科研环境，是东湖自主创新示范区首要的制度需求。数量众多且专业化强的风险投资公司高技术项目具有高投入、高风险和高回报的特性，如何筹集资金经常困扰着高技术项目的创业者。创业资金来源理论上有自有、民间借贷、银行贷款、政府资助、风险资金、证券市场募集等多种方式。但对于创业者来说，自有资金数量往往非常有限，不能满足其创业需要。因为高风险性，创业者很难在民间借贷中得到资金支持，且为了避免创业失败的风险，创业者从民间借贷的意愿也不足。银行把资金安全放在第一位，追求稳定的利润，尽管可能有高利润回报，但面对创业的高风险性，它们惯常的选择是不贷款。创业者非常重视政府资助，但是面对众多的创业者，政府资助的资金数量有限、手续繁杂，不能满足众多创业者的需要。另外，政府能力和精力有限，很难识别哪些项目是优势项目，因而会导致资金利用的低效率。证券市场则主要面对已经创业成功的处于发展期、成熟期或扩展期的企业融资，处于种子期和初创期的企业没有资格从证券市场募集资金。高技术项目最适合的融资方式是风险投资。结合以上分析可知，风险投资追求高回报，不回避风险，公司数量和投资额都可以很大，因而可以满足众多创业者的资金需求。同时，风险投资公司还有很强的专业性，它们对所投项目市场把握较准确，可以甄别项目的优劣，从而大大减少了投资风险。在美国硅谷，风险投资公司非常多，专业性也很强，每个风险投资公司都只对相应的行业进行投资。风险投资公司经理绝大多数由退休的工程师和成功的企业家担任，他们既懂技术也懂金融，能发现创业者素质的高低、创业计划是否可行和技术项目的市场容量，因而能对看中的高技术项目进行大胆投资。武汉风险投资也有发展，比如早在1999年6月就成立了武汉世博科技项目投资有限责任公司，后来又相继成立东湖创司、开元创司、华工创司、武大创司、华汉投资管理公司等10多家有影响的风险投资公司。但风险投资公司数量仍然太少，专业性也不强，投资对象主要是发展较成功的高科技企业，对处于种子期和初创期的创业者没有兴趣。因此，成立数量众多且专业性强的风险投资公司是武汉东湖自主创新示范区第二个制度需求。弹性、灵活的企业制度高技术企业的创新能力来自于员工的工作激情，但由于人力资本产权与所有者不可分离的特征，高技术企业与传统企业的人力资本特征有很大不同。高技术企业管理者和技术人员的劳动具有异质性，其它人难以模仿和替代，对高技术员工过多约束并不能保证他们最大效率地进行创新活动。技术的复杂性和收益的高度不确定性决定了技术定价非常困难，甚至无法定价。因此，与传统企业相比，高技术企业的人力资本与物质资本的契约关系必须从雇佣关系转变为合作关系。这种转变需要企业选择不同于传统企业的制度：一方面，高技术企业的管理者和技术人员应该能分享企业剩余，其制度安排就是股权激励；另一方面，在企业组织结构上，高科技企业普遍采用部门分权与平等化的扁平组织结构，并且让员工有灵活的工作时间。高科技企业的生产结构对其效率也有很大的影响。传统企业的生产结构是垂直一体化的自给自足的大生产结构，习惯于在企业内部孤立地进行技术改造。但硅谷的高科技企业则普遍采用开放的、网络化的生产结构。这种生产结构增强了企业间的信息交流，降低了企业集研发、制造、销售于一身的高成本，分散了市场风险，同时也提高了生产的专业化程度，增强了企业市场适应性、灵活性和创新能力。武汉东湖自主创新示范区无论是国有企业还是民营企业在制度上都具有传统企业特征：管理层级纵深、等级森严，管理者与员工之间要么治于人，要么受制于人，缺乏合作气氛；激励机制僵化，员工不能参与企业剩余的分配；企业内各种职能部门众多，包揽研发、制造、销售等一切事务，缺乏与外界的分工和合作。这些落后的企业制度使武汉东湖高科技企业发展速度比国际乃至国内一些高科技企业慢得多。以武汉邮科院（烽火科技）为例，该公司成立于1974年，是我国光纤光缆技术的开荒者，在光纤光缆、光电器件、光传输设备、光仪表等方面占领着全国的技术高地，是我国“光通信老大哥”，而比它晚成立14年的华为却后来者居上。2009年，邮科院年销售收入不足百亿元，华为却高达近1500亿元。产生这种差距的根本原因在于烽火集团体制僵化，而华为则采用了适应高科技产业发展的弹性、灵活的现代企业制度。因此，采用扁平的组织结构、网络化的生产结构和股权激励等灵活的企业制度是东湖自主创新示范区又一个重要的制度需求。特色鲜明的产业集群产业集群是由独立自主又相互关联的企业依据专业化分工和协作建立起来的组织，是一定区域内相关企业、支撑机构和服务组织在地理空间上聚集而形成的经济形态，是一种介于企业和市场之间的中间组织形式。这种组织形式克服了由规模扩张而产生的企业内部交易成本过大、等规模不经济；降低了由不确定性大、交易频率高等市场制度缺陷所引起的市场交易费用；它在内部形成良好的信息传导机制，为知识溢出提供了便利，进而为企业创新发展和分工演进提供了强大的动力。世界各地成功的高新技术园区都形成了各具特色的产业集群，比如美国硅谷的特色是半导体产业，中国台湾新竹是全世界最大的半导体硬件加工基地，印度的班加罗尔的产业特色在于计算机软件。经过20多年的建设和发展，武汉东湖自主创新示范区已形成了以光电子信息为主导，生物、新能源、环保、消费类电子等产业为支柱的高新技术产业集群。“武汉•中国光谷”已成为我国在光电子领域参与国际竞争的知名品牌。另外，东湖自主创新示范区还聚集了数量众多的高校和研究机构。尽管如此，东湖自主创新示范区产业集群的缺陷仍然是明显的：一是区内产业没有形成产业技术链，企业间关联性不强；二是高校和科研院所与企业的联系不够紧密，各企业的研究开发仍然是靠企业内部的科技人员，高校参与企业的横向科研很少；三是各种服务机构，如市场调研公司、咨询公司、律师事务所等为企业提供相关服务的体系还不够健全。显然，强化区内产业布局，坚持以分工协作、建设本地网络、形成产业集群来安排项目，对新进区的企业明确以产业集群为导向，重视建设大中小企业密切配合、专业分工与协作完善的网络体系，建立高校和科研院所与企业的互动合作机制，完善各种服务体系是武汉东湖自主创新示范区的又一个制度需求。成熟的市场体制市场是配置资源的有效手段，高新技术企业的创新活动更离不开市场。企业需要低价、快捷地获得技术、人才和资本，形成的创新成果必须受到产权保护，并迅速到达交易场所，与其它经济主体达成的契约必须得到有效实施，这些都需要完善的市场体制来实现。相比处于成熟市场经济国家的高技术产业区而言，我国高新技术产业区的发展还存在体制障碍，主要在于市场体制不成熟。成熟的市场体制要有完善的市场体系、有效的产权保护和契约实施、发达的资本市场、民主与法治。但是我国市场体系不完善，资本市场、产权市场特别是知识市场、人才市场不健全；现代市场经济必不可少的法治基础尚未建立，经济主体机会主义行为倾向严重，知识产权不能得到有效保护，契约不能有效实施；政府在重要经济资源配置上具有巨大的权力，往往通过投资项目审批、市场准入、价格管制等行政手段直接干预企业的微观经营活动［14］。这种不成熟的经济体制增加了我国高技术企业经营环境的复杂性和不确定性，从而必然引起投资和经营风险的提高，从根本上损害和抑制资本、技术以及其它要素所有者的积极性［15］。尽管我国市场体制建设存在很大缺陷，但深圳等沿海经济特区，因为在经济体制改革和行政体制改革方面先行一步，市场化程度大大高于内地，政府的行政管理效率和质量也高于内地，所以其高新技术产业的发展远远领先于内地。武汉地处中部，改革进程滞后，市场化程度处于中国平均水平，相比深圳等沿海开放城市，市场化较为落后，更不能与其成熟的市场经济体制相比。尽管武汉拥有丰富的智力资源和新中国成立后的许多老工业基础，但其优势却不能发挥出来。因此，体系完备、制度完善、竞争充分的成熟市场体制是东湖自主创新示范区根本性的制度需求。

武汉东湖自主创新示范区制度供给分析

根据新制度经济学的理论，制度供给取决于制度变迁供给主体的成本和收益核算，只有当收益大于成本时，制度才能得到提供。而制度供给主体可以有多种，只要是有意识地推动制度变迁或者对制度变迁施加影响的单位都是制度变迁的供给主体。它可以是政府，可以是一个阶级，一个企业或其它组织，也可以是个人。当然，在这些制度变迁供给主体中，政府是最重要的。制度供给的成本与收益分析要比一般经济活动中的成本收益分析复杂得多，并且制度供给主体不同，成本和收益的内容也不相同。对武汉东湖自主创新示范区来讲，制度供给主体有中央政府、地方政府和企业3个层次，它们分别供给不同层次的制度，对成本和收益的考虑因素也各不相同。中央政府层次的制度供给分析中央政府是武汉东湖自主创新示范区最重要的制度供给者，它除了考虑经济成本和收益外，还要考虑社会成本和收益、政治成本和收益。为了促进经济的快速发展，中央政府批准武汉东湖高新技术开发区建设国家自主创新示范区，并给予许多优惠政策，如开展股权激励试点、深化科技金融改革创新试点、支持新型产业组织参与国家重点科技项目、组织编制发展规划，以及实施优惠税收政策等。国务院批复还支持湖北及武汉市政府积极利用政府采购政策，在东湖高新区通过首购、订购、实施首台（套）重大技术装备试验和示范项目等措施，推广应用自主创新产品，支持企业自主创新，支持东湖高新区创新体制机制，建设世界一流的新型研究机构。这些制度供给无疑为东湖自主创新示范区的发展提供了许多便利，但显然还不充足。一些根本性的制度，如开放自由的科研制度、成熟的市场体制等都需要中央政府提供。供给这些根本性制度的困难在于，我国现行体制中一些政府部门通过掌握资源配置权力，形成了既得利益集团，这些集团的抵制和阻挠给制度供给造成了巨大的阻力，并提高了成本。比如在科研制度方面，相关政府部门掌握高校和科研机构的课题申报和评审权，拥有了科研资源的配置权。根据公共选择学派的理论，官员也是理性的“经济人”，它通过追求政府预算最大化以实现自身利益最大化，因为预算最大化有利于官员提高工资，改善晋升前景，有利于用资源创造额外特权等。显然，掌握科研项目资源的政府部门不但不愿意放弃这种资源的配置权，还会坚持将这种类型的科研规模不断扩大，并坚决抵制改变这种科研体制。市场体制不成熟也是一些部门通过掌握资源配置权，形成行政垄断的结果。基于政治成本和收益、社会成本和收益的考虑，中央政府推行的改革是一种渐进的改革，目前改革还处于深化阶段，如果不采取有力措施，高新技术开发区发展所需的制度供给短期将难以实现。地方政府层次的制度供给分析地方政府作为制度供给的第二层次，与中央政府一样，也要考虑社会因素和政治因素，但其对经济因素的考虑更多。从发展本地经济的角度出发，武汉地方政府积极进行基础设施建设、创建高新产业孵化器、对企业进行财税优惠和金融扶持，这些工作为企业的发展提供了良好的外部环境。但地方政府仍可通过更多渠道为企业发展提供便利。比如：减少行政审批环节，适当放松经济增长指标考核，从行政干预角色转化为服务角色；允许并培育更多的民间资本进入风险投资领域；帮助建立企业间、企业和高校、科研机构间的信息沟通平台，完善中介机构等服务体系；加强市场秩序的管理，为企业提供更好的市场环境。然而，这些制度的提供会影响到地方政府一些部门的利益，因此若推行制度可能不太顺利，甚至受到阻挠，因而地方政府高层决策者会采取谨慎态度。中国地区经济发展不平衡，这是由区位差别和地方政府提供的制度差别所导致的。深圳在改革开放之初，地方政府也在很多方面进行了大胆的改革。武汉东湖自主创新示范区若要发挥其潜在优势，在中国的高新技术开发区中脱颖而出，需要地方政府打破部门利益，进行行政体制改革，减少管制，加强市场秩序建设，将主导型政府转变为服务型政府。企业层次的制度供给分析企业作为制度供给的第三个层次，是企业制度的供给者，它主要考虑经济成本与收益。应该说新型的企业制度能给企业带来经济利益而愿意被企业采用，但事实上，这些制度供给会受到企业内外各种因素的干扰。对于股权激励制度，民营企业和国有企业都很难做到。对国有企业来讲，尽管国家授予武汉股权激励的试点权，但授权的幅度有限，更多是象征性的，难以起到激励作用。国企管理者并不是企业的所有者，存在委托问题，他往往会偏离主管部门的意图，将更多的股权分配给管理者，而少给科技人员，因此股权激励的作用会大打折扣。对于民营高科技企业，股份形成大多按合伙人出资多少分配，很少给科技人员股份，原因在于企业所有者分配科技人员股份时要类比本地区其它企业的做法，但是武汉还没有形成重视科技的文化氛围。有的企业主承诺给予科技人员股权只是停留在口头上，而未付诸实际行动，这种口头承诺显然不可信，因而不能形成对员工的有效激励。民营企业容易实现扁平的组织结构，但管理者和员工之间很难形成平等、合作的氛围，原因一方面在于股权激励难以落实，管理者和员工处于不平等的产权地位，另一方面在于管理者和员工之间受到“要么治人，要么受制于人”的传统文化束缚。国有企业难以形成扁平的组织结构，因为扁平意味着分权，会削弱高层管理者的权利，因此会受到他们的阻挠。对于网络化的生产结构，它需要外部相关产业齐全，相互间有很好的信息沟通。而武汉东湖自主创新示范区内企业之间的相关程度还很低，企业与企业间、企业与科研机构和高校间沟通的网络平台没有建立，信息交流不畅，为企业提供服务的机构也不完善，因此网络化的生产结构受到很大局限。

政策建议

面对高新技术开发区制度供给的困难，中央政府和地方政府必须发挥主导作用，打破既得利益导致的壁垒，促进高新区所需制度的有效供给。在科研体制方面，中央政府须深化科研体制改革，改变高校和科研机构的科研立项、资金投入由政府部门包揽的现状（政府只负责对基础研究项目的立项和资金投入），摒弃科研成果评价以科学引文索引（SCI）为导向的传统，放弃任务考核，鼓励高校和科研机构的科研人员自主立项；建立起以企业为主体，高校和科研机构积极参与的产学研合作创新体制。在市场体制建设方面，中央政府须消除行政垄断，减少行政审批，让政府部门退出市场，让民间资本和企业进入国有垄断的金融和其它行业以形成市场的完全竞争，同时完善产权制度和保护市场秩序的法律法规，政府只行使维护市场秩序和为经济服务的职能。在高新技术开发区的管理体制方面，地方政府也须加大行政体制改革力度，打破高新技术开发区的发展由政府主导的传统，从根本上转变成服务型政府。在上述根本性的制度得到供给后，地方政府须通过基础设施建设、信息平台建设、优惠的财税政策、产业政策、政府采购等方式，诱导经济主体自愿选择或者协商提供高新技术开发区所需其它制度，如产学研合作创新制度、风险投资制度、中介服务体系、弹性灵活的企业制度和产业集群制度等。同时，政府通过奖励和对典型的宣传，帮助培养那些高新技术开发区所需的非正式制度，如重视知识、崇尚创新和创业，勇于承担风险，容忍失败，鼓励人才流动等。