基于数量视角的耕地保护政策绩效评价

摘要 耕地保护政策的绩效评价是我国粮食安全及土地调控的重要课题。本文基于数量保护的视角,采用数据包络分析法(Data Envelopment Analysis,简称DEA)评价了我国2000-2007年的耕地保护政策绩效,测度对象主要为耕地总量动态平衡、土地用途管制、耕地执法监管政策。研究结果显示,耕地保护政策在数量保护上具有总体效率高(2002年除外)、规模效率递增或保持、纯技术效率高的表征,但是,规模效率、纯技术效率与总体效率不能很好拟合且三项效率的综合具有分层性,只有耕地总量动态平衡达到了最佳产出。进而得出结论:2000-2007年,耕地保护政策取得了耕地总量平衡、耕地基本数量维持、建设占用耕地趋缓、耕地违法减少的显著效果,然而,耕地保护政策绩效的年度差异、政策时滞及体制等影响因素的复杂、投入和产出的部分饱和亦表明绩效的不充分。为促进我国耕地保护政策绩效的提升,提出强化土地利用总体规划作用、建立耕地保护责任制度等建议,并对进一步研究作了展望。

关键词 耕地保护政策;数量保护;绩效评价;数据包络分析;决策单元

中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)04-0153-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.04.027

耕地保护是关系我国农业安全、社会和谐的核心问题。虽然我国耕地资源辽阔,但可耕种土地资源较少,高质量的耕地资源更少。随着城市化进程的加速,稀少的耕地资源近些年来深受自然因素和人为因素的影响,逐渐危及到城乡协调和经济平稳发展。因而,耕地保护已经引起国家领导的高度重视和国内外学者的强烈关注。

1 文献综述

珍惜和合理利用每一寸土地,实行最严格的耕地保护是中国的基本国策,是保障中华民族生存、发展的必须前提。中央、国务院及国土资源部三令五申推行多项耕地保护政策。随着政策体系的不断完善,耕地保护取得了一定成效。2004年以来,耕地净减少量不断降低,从2004年的94.80万hm2分别降低到了2005年和2006年的36.16万hm2和30.68万hm2,2007更是降到4.07万hm2。但是,耕地面积仍以每年6.67多万hm2的速度减少,2007年人均耕地面积仅为0.092 hm2,不足世界平均水平的40%,而预期到2010年和2020年,我国人口总量将分别达到13.6亿和14.5亿。日益尖锐的土地供需矛盾、粮食安全、社会稳定、经济发展等问题紧急提上日程,如何审慎、科学地评价我国的耕地保护政策绩效,显得尤为重要。

国内外学者采用不同方法、从不同视角评价了我国的耕地保护政策绩效。国内的研究可归纳为:①对耕地保护政策绩效的量化。如:翟文侠和黄贤金构建耕地面积变化的多元回归模型,分析了1984-1999年耕地保护政策的运行效果,发现1986年以来的政策保护了相当于1999年耕地面积0.87%的耕地数量,而1997年以来的政策保护了相当于1999年耕地面积0.76%的耕地数量[1]。张全景和欧明豪采用虚拟变量模型评价了1998-2002年山东省土地用途管制的绩效,表明该制度节约建设占用耕地面积80 430.48 hm2[2]。李效顺等运用函数模拟法和模型计量法计算出中国1989-2006年耕地的过度型损失达1 930 742.27 hm2[3]。②对耕地保护政策绩效的综合评价。如:陆文斌等采用回归分析研究了1978-1995、1999-2003的耕地质量、数量以及生态环境的变化,得出了耕地保护政策失灵的结论[4]。申俊鹏和秦明周运用耕地动态平衡指数、耕地产出效益系数等指标,分析了1999-2005年河南省耕地总量动态平衡状况和耕地利用效益,研究显示河南省耕地总量基本平衡、耕地利用总体效益较高[5]。③对具体耕地保护政策绩效的评价,如:朱红波运用对比分析和数据包络分析研究了1999-2004年耕地保护政策运行效果与效率,发现耕地总量动态平衡和耕地保有量政策没有得到有效实施,而非农建设占补平衡政策的实施情况则较好[6]。郭琳等分析了1998-2005年建设占用耕地面积和城市发展水平之间的关系,发现基本农田保护和土地用途管制已逐渐显出积极效果[7]。张全景等构建耕地绩效保护系数ICLPE,评价了1989、2004年30个省区的土地用途管制绩效,表明土地用途管制有效阻滞了建设用地占用耕地的速度[8]。国外学者对中国耕地保护政策绩效评价各有侧重,代表性的有:Yang和Li通过对中国东南省份良田丧失的统计,指出耕地总量动态平衡政策对中国长期性食品安全造成极大威胁[9]。Skinner等认为中国地方政府对耕地保护损失的权衡影响了政策的执行[10]。Xie等以江苏吴县为个案,运用遥感技术和多元回归探讨1990-2000年耕地保护政策的影响,指出在减缓农地非农化方面有局部效果[11]。Lichtenberg和Ding回顾了20世纪90年代以来中国的耕地保护政策,表明政策缺陷对耕地减少和过度转让有激励作用[12]。

国外学者以美国为典型开展了耕地保护政策绩效的评价。Peddle提出城市增长管理政策对耕地转让速度、耕地相对价格有较大影响[14],Bunce认为北美耕地保护政策在目标与意识形态上有多重冲突,不能很好地融进乡村土地利用规划[15]。Lawrence指出耕地保护政策改变了土地买卖双方的决策,并使其符合社会偏好[16]。Brabech和Smith比较了开发权购买、集群方案在阻止或加剧耕地破碎化方面的效用程度,结果显示,开发权转移效果最理想,集群方案效果最差[17]。McConnell等评价了Maryland州的开发权转移政策,认为该政策达成了耕地保护的目标,执行效果良好[18],而Bengston等指出 耕地保护政策具有正负效应,一定程度上偏离了控制城市增长和保护开敞空间的目标[19],Bills揭示地役权购买、开发权等的效果不确定[20]。Johnson、Stoms等则计算出1996年以来美国耕地政策分别保护了29 933.33 hm2和7 300 000 hm2的耕地[21,22]。

谭术魁等:基于数量视角的耕地保护政策绩效评价中国人口•资源与环境 2010年 第4期综上所述,耕地保护政策绩效评价是国内外学者研究的热点,评价手段多为定量分析,评价结果因研究对象不同有所差异,评价重点多集中于耕地的数量保护。文献还显示,我国的评价主要是出于粮食安全及社会稳定的考虑,而国外则主要是出于环境安全和生态效益的考虑。借助于已有研究,笔者从我国耕地保护的重要性和人地关系紧张的现实环境出发,采用数据包络分析法评价我国2000-2007年的耕地保护政策绩效,该方法根据输入指标(input indicators)-输出指标(output indicators)之比,评价多个决策单元(Decision Making Unit,简称DMU)的相对有效性。考量的政策主要为耕地总量动态平衡、土地用途管制、耕地执法监管,研究目的在于探讨我国以数量保护为主的耕地保护政策成效,以期为耕地的永续利用和可持续发展提供参考。

2 数据包络法的C2R模型

假设有n个决策单元DMUj(j=1,2,3,...,n),每个DMU有m项投入Xj=(x1j,x2j,...,xmj),和s项产出Yj=(y1j,y2j,...ysj),则第j0个DMU的效率评价模型如下:

maxμTy0=Vp

s.t.ωTxj-μTYj≥0 j=1,2,...,n

ωTx0=1

ωT≥εeT,μT≥εeT

其中,(x0,y0)为DMUj0的投入产出,ε为阿基米德无穷小,e为元素为1的向量,其对偶规划为:

min[θ-ε(eTs-+eTs+)]=VD

s.t.∑nj=1xjλj+s-=θx0

∑nj=1yjλj-s+=y0

λj≥0,j=1,2,...,n,s+≥0,s-≥0

式中θ为决策单元DMUj0的有效值,即投入相对于产出的有效利用程度,s+、s-为线性规划的松弛变量,λ为相对于DMUj0重新构造一个DMU有效组合中j个决策单元DMUj的组合比例。在C2R模型中,当θ=1,且s+=s-=0时,则该DMU为DEA有效,即在原投入x0的基础上获得的产出y0已经达到最优;当θ=1且s+≠0或s-≠0时,则该DMU为DEA弱有效;当θ

设,k=∑λi/θ,则k为DMU的规模收益值,其经济含义为:①当k=1时,表示该DMU的规模收益不变,此时DMU达到最大产出规模点;②当k1时,表示该DMU的规模收益递减,且k值越大规模递减趋势越大,表明该DMU在原投入的基础上,即使增加投入量也不可能带来更大比例的产出,此时没有再增加投入的必要。

3 模型实证

3.1 指标和数据的选取

将2000-2007年的8个年度视为不同的决策单元,通过输入资源与输出成果之间的逻辑关系评价各单元耕地保护政策的有效性(见图1)。评价指标有:单位耕地面积人员投入(x1)、单位耕地面积资金投入(x2)、耕地总量动态平衡率(y1)、建设占用耕地面积(y2)、土地违法查处数(y3)。原始数据主要来源于国土资源统计年鉴、国土资源统计公报、全国土地利用变更调查报告等,其中x1、x2、y1经过了计算整理(见表1)。

3.2 指标变量的偏相关分析

指标变量的偏相关显示,除x1和y2之间相关性不太 显著外,x1和y1、y3以及x2和y1、y2、y3之间的相关性都很强(见表2),说明DEA模型中输入和输出指标的选取较为合理。3.3 模型求解

采用Lingo软件,根据C2R模型的输出导向模式判定评价单元的总体效率、规模效率、纯技术效率以及2个输入指标和3个输出指标的松弛变量(见表3)。

4 结果及分析

(1)θ=1,且s1-=s2-=s1+=s2+=s3+=0的DMU有7个,占87.5%。说明除2002年外(θ=0.9912)其他各年达成了耕地保护的整体效率DEA有效。θ=1,松弛变量不全为0的DMU没有,说明不存在整体效率弱DEA有效的评价单元。究其原因,主要是我国政府在耕地保护方面进行了重大的战略调整,强化了耕地保护的份量,尤其是行政、经济、法律及技术等多种手段的运用,提高了耕地保护政策投入和产出的效率,促使其基本达成了目标与结果的一致。

(2)θ

(3)∑λ/θ=1的DMU有4个,即2001、2003、2004、2006年的规模收益不变,表明其耕地保护的投入和产出已达到较为饱和的状态;∑λ/θ

(4)纯技术效率≥1,且平均值为1.030 534 71,说明耕地保护政策纯技术效率高,即人员(x1)、资金(x2)的使用效率高,投入冗余和投入不足的现象不显著。这是因为我国的耕地保护面临极大的挑战,一方面受粗放型经济增长固有模式的影响,另一方面囿于政策的时滞性、不完善的土地管理体制、强大的市场需求压力及地方政府的博弈,致使国家不得不倚靠政策的强投入以达到耕地保护的目标。

(5)规模效率、纯技术效率与总体效率的拟合度差(见图2、见图3),说明前二者对总体效率的解释力不强,即耕地保护政策的效果并没有完全释放。三项效率的综合具有分层性,第一层(效率高)为2007、2000、2005年;第二层

(效率较高)为2001、2003、2004、2006年;第三层(效率低)为2002年,说明耕地保护政策的绩效不均衡或不稳定。主要原因在于我国历年出台的耕地保护政策不同,频繁的政策工具调整和重组直接导致了时间尺度上的绩效差异。

(6)8个DMU的S1+均为0,说明耕地保护政策在维持耕地总量动态平衡(y1)方面产出效果最佳。自1998年以来,耕地总量动态平衡成为我国耕地保护政策长期努力的方向,国家从以下方面强化其效应:一是实施保证耕地总量不减少的全国和省级土地利用总体规划;二是实行耕地总量不减少的省级政府负责制;三是加强土地开发、复垦和整理,增加有效耕地面积;四是加强土地利用动态监测。政策的倾向性直接显化了耕地总量动态平衡的绩效。

5 结论及讨论

5.1 主要结论

2000-2007年当中除2002年外,我国的耕地保护政策取得了耕地总量平衡、耕地基本数量维持、建设占用耕地趋缓、耕地违法减少的明显效果,但耕地保护政策的绩效有明显的年度差异,影响耕地保护政策绩效的因素较为复杂,同时政策的投入和产出有调整的必要。

5.2 政策建议

DEA的测度表明,我国2000-2007年的耕地保护政策在数量保护上既有绩效显著的一面,又有绩效不充分及不稳定的一面。基于此,建议以粮食安全、因地制宜及市场需求、可持续发展为准则,从如下方面提升政策绩效:①强化土地利用总体规划的作用,科学合理安排区域、城乡和各业各类用地;②层层落实耕地保护目标任务,建立耕地保护的责任制度;③强化节约集约用地意识,建立相应奖惩机制;④推进农村集体建设用地入市,缓解城市用地供求紧张;⑤加快征地制度改革,加大非农建设占用耕地成本;⑥发挥农民在耕地保护中的作用,给予适当经济激励;⑦健全土地执法监督体系,规范耕地保护秩序;⑧促进耕地保护政策法律化,进一步提高其效力和权威;⑨增强耕地保护政策与其他政策的联系和互动,消除政策之间的冲突和抵制。⑩加强耕地保护的技术支持,发展遥感监测和信息技术等。

5.3 讨论及展望

本文运用非参数的DEA方法评价了我国耕地保护政策的绩效,该方法的长处在于以最优的线性规划来确定指标的权重,评价结果较为客观,因而能对当今的耕地保护政策提供一定的借鉴。然而,由于本研究偏重于耕地数量保护效果的评估,尚未涉及耕地质量和生态保护方面的评价,并受研究时段和数据选择的限制,没有对我国的耕地保护政策进行全面、深入的研究,难免造成评价的缺失和偏颇。今后有待拓展研究的广度和深度,广泛采集测评数据,对之进行科学量化,不断丰富耕地保护政策绩效评价的内涵,切实做到:在人口、资源、环境相互协调的框架内,将耕地保护同国家的经济发展、社会的长治久安、农民根本利益的维护、土地综合利用效益的提高、城市化的有序推进紧密联系在一起,赋予耕地保护参与宏观调控的神圣使命,推动耕地保护政策真正成为符合科学发展观、造福子孙万代的重大举措。

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Performance Evaluation on the Policies of Cultivated Land

Protection in China from the Perspective of Quantity Protection

TAN Shukui ZHANG Hongxia

(College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology,WuhanHubei430074,China)

Abstract Performance evaluation on the policies of cultivated land protection is an important issue about current food security and land use regulation in China.From the perspective of quantity protection,the article evaluates the performance of policies of cultivated land protection from 2000 to 2007 based on data envelopment analysis.Policies including dynamic equilibrium of the total cultivated land and land use control as well as land law enforcement are measured.The result shows overall efficiencies are higher except efficiency in 2002,scale efficiencies decrease or are stable and pure technical efficiencies are higher,but they are not fit with each other well. Moreover,the integrated value of the three efficiencies is hierarchical and only the output of the dynamic balance of cultivated land is the best.It is concluded that from 2000 to 2007 cultivated land protection achieves significant performance in the dynamic balance of cultivated land, the maintenance of the amount of cultivated land, the alleviation of cultivated land use for construction, and the decrease of illegal occupation of cultivated land.However,annual performance differences,the complexity of the affected factors such as policy lag and insititution,and the part saturation of inputs and outputs show that the perfomance is inadequate.In order to improve the performance of cultivated land protection policy,the article gives some suggestions such as strengthening the role of landuse planning and establishing the cultivated land protection responsibility system.

Key words the policies of cultivated land protection;quantity protection;performance evaluation;data envelopment analysis;decision making unit