论政府在国家知识产权战略实施过程中的作用

摘 要:政府是国家知识产权战略正确实施的关键主体，政府行为在一定程度上决定着国家知识产权战略的实施效果。知识产权的私权属性和国家知识产权战略的全局性确定了政府作用的二重性。该二重性要求政府在提升知识产权创造能力、鼓励知识产权转化、完善知识产权法制、提高知识产权执法水平、加强知识产权行政管理、发展知识产权中介服务、加强知识产权人才队伍和推进知识产权文化建设等方面既要充分发挥作用，又要防止干预过度。

ス丶词：国家知识产权战略；政府行为；政府作用

ブ型挤掷嗪牛D63；D923.4 文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）05-0084-04

收稿日期：2008－07－17

基金项目：国家社科基金项目《科学发展观统领下的知识产权战略实施研究》（07&ZD006）。

作者简介：乔永忠（1968-），西南政法大学政治与公共事务学院副教授、硕士生导师，华中科技大学知识产权战略研究院博士生；葛雅兰，重庆行政学院文史教研部讲师。

知识产权已经成为维护国家利益和经济安全的最重要的战略资源之一，也已成为世界各国经济、科技、文化实力和国际竞争力的重要体现。实施国家知识产权战略是建设创新型国家的迫切需要，是转变经济发展方式的必由之路，是提高国家核心竞争力的关键举措。充分发挥知识产权制度的作用，对于我国转变经济发展方式，缓解资源环境约束，提升国家核心竞争力，满足人民群众日益增长的物质文化需要，具有重要意义［1 ］。为此，国务院于2008年6月5日颁布了国家知识产权战略纲要，该纲要的指导思想是“以激励创造、有效运用、依法保护、科学管理为方针，着力完善知识产权制度，积极营造良好的知识产权法治环境、市场环境、文化环境，大幅度提升我国知识产权创造、运用、保护和管理能力，为建设创新型国家和全面建设小康社会提供强有力支撑”。纲要指出，实施国家知识产权战略，可以大力提升知识产权创造、运用、保护和管理能力，有利于增强我国自主创新能力，建设创新型国家；有利于完善社会主义市场经济体制，规范市场秩序和建立诚信社会；有利于增强我国企业市场竞争力和提高国家核心竞争力；有利于扩大对外开放，实现互利共赢。国家知识产权战略纲要的颁布意味着战略实施的正式开始。国务院以及各级地方政府在实施国家知识产权战略，促进我国社会经济发展过程中将发挥举足轻重的作用。因此，作为实施国家知识产权战略关键主体的政府，如何在实施国家知识产权战略中发挥作用是值得研究的重要问题。本文拟探讨政府在国家知识产权战略实施中作用的二重性和不同方面的具体作用以及对政府作用的评估等问题。

一、实施国家知识产权战略过程中政府作用的二重性

ピ谡府作用限度与边界问题上，西方学者提出了许多理论模型。这些理论模型对研究中国政府在实施国家知识产权战略过程中如何发挥作用具有重要的借鉴价值。早在古希腊时期，柏拉图提出了“贤人政府”模型，认为政府的使命在于培养人民的美德，调整社会关系以达到社会和谐［2 ］。自由资本主义时期，亚当•斯密的“警察政府”模型认为，政府的三个作用就是保护社会、保护国家和保护公共设施［3 ］。边沁的“功利政府”模型认为，政府的作用应是实现最大多数人的最大幸福［ 4］；密尔的“罪恶政府”模型认为，政府的作用在于以恶制恶［ 5］。新制度经济学认为, 在促进经济效益方面，政府规制的终极目的是使制度服务于人民。考特等认为，不受管制的市场将在有创造力的思想和创造性的作品上生产出小于最优值的信息数量［ 6］。大卫•休谟认为，政府职能就是为了促进某种公共目的，并借以进一步扩大其影响［ 7］。现实中经济学家往往以成本收益理论衡量政府规制的经济绩效。这些理论与模型启示我们，政府必须对自身的行为进行合理界定，才能对经济社会发展发挥适当的作用。不过对政府行为的合理界定并不能替代政府要管理的具体事务的性质，换句话说，探讨实施国家知识产权战略本身的特殊性也是研究对其作用的前提之一。

ブ识产权的特殊性和国家知识产权战略的全局性使得政府在实施国家知识产权战略中发挥的重要作用具有二重性。近年来，市场经济发达、知识产权制度运行成功的国家，都选择了加强在知识产权制度运行中政府行政权力介入的模式，将政府管制与知识产权制度的运行相结合。这种策略的积极效果已初步显现，并进一步启发我国对增强知识产权制度绩效的制度完善［ 8］。按照新制度经济学理论的观点，国家提供基本服务的博弈规则主要是界定形成产权结构竞争与合作的基本规则。如果国家权力不介入，财产权就无法得到有效的界定、保护和实施；如果国家权力介入产权安排和交易，又可能会限制和侵害个人财产权，造成所有权残缺，从而导致产权安排和经济效益的降低。这就是所谓的“诺思悖论”［ 9］。可见政府在产权制度形成中的作用具有二重性，即：没有政府产权无法安排，政府干预过多又会导致产权安排效益降低。这种情况在我国更为明显。政府是实施国家知识产权战略的重要力量，它既可能对国家知识产权战略实施产生积极推动作用，也可能对其构成严重的障碍。因为国家知识产权战略相关制度是否正确实施，离不开政府的有效监管与指导。有学者认为，从国家层面而言，知识产权制度是一个“社会政策工具”，是否保护知识产权，对哪些知识赋予知识产权，如何保护知识产权，是一个国家根据现实发展状况和未来发展需要所做出的制度选择和安排［10 ］。当然，政府如果过度干预作为私权的知识产权制度运行，以行政命令代替市场自身调节，可能违背知识产权的私权属性。因此，要有效实施国家知识产权战略，必须正确发挥政府作用，把政府的宏观调控与市场的价值规律有机结合，从而充分发挥企业的自主创新能力，激发全社会所有创新主体的创新活力，提高自主创新能力，增强我国国家竞争力。

ザ、政府在实施国家知识产权战略过程中作用的具体内容

（一）提升知识产权创造能力和鼓励知识产权转化运用

ヌ嵘知识产权创造能力是实施国家知识产权战略的主要目标之一。针对我国创新主体知识产权创造能力较弱的现实，建议政府在以下四方面发挥作用。首先，政府要建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的自主知识产权创造体系。建立一个自主知识产权创造体系是实施国家知识产权战略的基础，不过该创造体系不能以政府为主体，更不能以政府为主导，政府只是该创造体系的推动者和协调者。企业是创新的主体，创新成果要有效应用到实践，必须尊重价值规律，所以构建一个高效的自主知识产权创造体系需要以企业为主体、以市场为导向，同时做到产学研相结合。其次，政府要支持企业通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，形成自主知识产权，提高把创新成果转变为知识产权的能力。形成自主知识产权是企业知识产权战略的主要目的，所以政府需要及时制定相关政策，促进创新，同时提高将技术创新成果转化为知识产权的能力，使科技成果得到充分保护。再次，政府要引导企业改进竞争模式，加强技术创新，提高产品质量和服务质量，支持企业打造知名品牌。创出驰名商标，打造知名品牌不仅是企业追求利润的目标，也是实施国家知识产权战略的目的之一。为此政府要正确引导，制定规范竞争、提高产品和服务质量的相关政策，促进自主创新。但是要特别强调政府不能越位，避免过多干预企业行为和市场规则，不能成为有效实施国家知识产权战略的阻碍。

ブ识产权的目的是通过运用为创新主体带来财富。为有效提升知识产权转化运用能力，建议政府发挥如下作用。首先，政府要引导和支持创新人才和资金等要素向企业集聚，促进高等学校、科研院所的创新成果向企业转移，推动企业知识产权的应用和产业化，缩短产业化周期。企业是最主要的创新主体，不过我国企业创新能力还不强，所以政府应该引导和支持将创新要素积聚于企业，激发企业的创新活力。高等院校和科研院所也是主要创新主体，但是其创新成果如果不能及时转化为产品，服务于社会，创新成果的价值就无法实现，所以将创新成果有效转移不仅是企业、高等院校和科研院所的事，政府也要积极协调，最大限度地实现创新成果转化为现实生产力。其次，政府要深入开展各类知识产权试点、示范工作，全面提升知识产权运用能力和应对知识产权竞争的能力。随着知识经济的发展和知识产权日益被重视，知识产权运用能力和知识产权竞争能力显得非常重要。但是我国创新主体特别是企业的知识产权运用能力还很弱，知识产权竞争能力也较差，所以政府应该积极制定相关政策，促进全面提高创新主体特别是企业的知识产权运用能力和知识产权竞争能力。再次，政府要鼓励和支持市场主体健全技术资料与商业秘密管理制度，建立知识产权价值评估、统计和财务核算制度，制定知识产权信息检索和重大事项预警等制度，完善对外合作知识产权管理制度。对市场主体而言，未公开的技术资料特别是商业秘密对企业发展非常重要，所以政府需要制定行政法规或者相关政策，保护企业技术秘密。知识产权的无形性等特点决定了其价值难以确定，为知识产权价值评估带来了困难，所以政府应该建立或者鼓励中介机构建立知识产权价值评估制度，为知识产权运用提供依据。为了提高企业运用知识产权的效率，避免因知识产权不当使用带来损失，政府应该引导和支持企业建立知识产权信息检索和知识产权重大事项预警制度。最后，政府还应该鼓励市场主体依法应对涉及知识产权的侵权行为和法律诉讼，提高应对知识产权纠纷的能力。

（二）完善知识产权法制和提高知识产权执法水平

ネ晟浦识产权法律制度是实施国家知识产权战略的核心内容之一。经过二十多年的发展，我国基本建立了现代知识产权法律制度，但是为了国家知识产权战略的有效实施，相关法律制度还需要进一步完善。尽管法律制度要由立法机关制定，但是对我国知识产权事业的发展具有非常重要作用的相关的行政法规，如专利法实施细则和专利审查指南等一系列行政法规和政策，则需要政府推动制定。建议政府在完善知识产权法制过程中发挥如下作用。首先，政府要和立法机关协调，建立适应知识产权特点、符合我国国情并遵守相关国际公约的行政法规立法机制，提高行政法规和政策的质量；同时要鼓励研究机构加强知识产权立法的前瞻性研究，做好对行政法规和政策实施效果的评估；另外还要加强知识产权行政法规和政策的修改和立法解释，及时有效回应知识产权新问题。其次，政府要研究制定知识产权基础性行政法规和政策的必要性和可行性，完善现有知识产权行政干预机制，优化管理资源配置，简化救济程序。再次，政府应协调立法机构健全审查机构，完善诉讼制度，改革知识产权行政管理制度。具体而言，要做好三方面工作。一是要进一步健全知识产权审查机构，充实知识产权审查队伍，提高审查和监督能力；二是要针对知识产权案件专业性强等特点，建立和完善司法鉴定、专家证人、技术调查等制度，完善知识产权诉前临时措施制度；三是要改革现有专利和商标确权、授权程序，研究专利无效审理和商标评审机构，提高知识产权授权和评审效率。

ノ夜知识产权保护机制的特点是司法和行政保护的双轨制。随着知识产权制度的发展和我国法制环境的不断完善，学者对双轨制模式提出了不同的看法，有人认为要取消行政保护，有人认为要强化我国知识产权行政管理机制。我们认为，在现阶段我国知识产权行政管理机制还不能取消，但是需要完善。在实施国家知识产权战略的过程中，建议政府在提高知识产权行政执法水平中要发挥如下作用。首先，政府要提高知识产权行政执法队伍素质，合理配置行政执法资源，提高执法效率。知识产权行政执法水平对国家知识产权战略实施将发挥重要作用。但是因为知识产权行政执法对技术要求的特殊性和我国执法人员素质不高的现实，要求政府要切实提高执法人员素质，合理配置资源，提高知识产权行政执法效率。其次，政府要针对反复侵权、群体权及大规模假冒、盗版等现象，有计划、有重点地开展知识产权保护专项行动。近年来，我国政府进行了知识产权专项整治活动，取得了良好效果。不过，我们认为，知识产权保护是一个长期工程，仅靠几次专项行动是不行的。再次，政府要充分利用海关执法国际合作机制，有效打击跨境知识产权违法犯罪行为，发挥海关在国际知识产权保护事务中的影响力。海关知识产权保护是实施国家知识产权战略的重要组成部分。 海关知识产权的有效保护，不仅有利于我国国内知识产权事业的发展，也有利于国际知识产权事务合作机制的建立。

（三）加强知识产权行政管理和发展知识产权中介服务

ス赜诩忧恐识产权行政管理，我们认为，政府需要发挥如下作用。首先，政府要制定并实施地区和行业知识产权战略，扶持符合经济社会发展需要的自主知识产权创造与产业化项目。尽管我国国家知识产权战略纲要颁布不久，但是有些地方，如上海、武汉等地已经提前实施了各自的地方知识产权战略，而且效果明显。就创新主体而言，个别企业也实施了自己的知识产权战略，也取得了很好的成绩。不同行业应该制定和实施适合本行业特色的知识产权战略，以利于本行业的发展。但是整体而言，我国地方知识产权战略、行业知识产权战略和企业知识产权战略很不完善。其次，政府要完善知识产权审查及登记制度，优化程序，提高效率，降低行政成本，提高知识产权公共服务水平。再次，政府要构建国家基础知识产权信息公共服务平台，建设高质量的专利、商标、版权、集成电路布图设计、植物新品种、地理标志等知识产权基础信息库，加快开发适合我国检索方式与习惯的通用检索系统，健全植物新品种保护测试机构和保藏机构。另外，政府还要指导和鼓励各地区、各有关行业建设符合自身需要的知识产权信息库，促进知识产权系统集成、资源整合和信息共享，重点领域的知识产权发展态势报告，对可能发生的涉及面广、影响大的知识产权纠纷、争端和突发事件，制订预案，妥善应对，控制和减轻损害，并建立预警应急机制。

ス家知识产权战略的性质和知识产权本身的私权属性决定了知识产权中介机构在国家知识产权战略实施过程中的重要性。政府不能过分干预中介机构事务，但是如果没有相关的行政法规和政策规范知识产权中介服务机构，中介机构的价值便很难实现。因此就发展知识产权中介服务，建议政府主要做好如下工作。首先，政府要提高中介服务诚信度，规范执业管理，明确中介权利范围。具体而言，政府要重视以下三个方面：一是要加强行业自律，建立诚信信息管理、信用评价和失信惩戒等诚信管理制度；二是要建立知识产权中介服务执业培训制度，加强中介服务职业培训，规范执业资质管理；三是要明确知识产权人等中介服务人员执业范围。其次，政府要提升知识产权中介机构的服务能力，充分发挥中介机构对知识产权事业发展的促进作用。知识产权中介机构能力主要包括：知识产权特别是专利申请能力、知识产权纠纷处置服务能力、国际知识产权事务参与能力。政府要制定政策，充分发挥行业协会的作用，支持行业协会开展知识产权工作，同时要加强政府对行业协会知识产权工作的监督指导。再次，政府要充分发挥技术市场的作用，构建信息充分、交易活跃、秩序良好的知识产权交易体系，简化交易程序，降低交易成本，提供优质服务。中介机构服务质量的提高必须依托良好的知识产权市场交易体系，所以政府应该建立符合市场规律的透明而健康的知识产权交易体系，提升中介机构服务质量。最后，政府应该制定严格的标准规范知识产权评估工作，提高评估公信度。

（四）加强知识产权人才队伍和推进知识产权文化建设

ダ史经验证明：一个国家的综合国力或者国际竞争力取决于这个国家的经济实力，而这个国家的经济实力又往往取决于这个国家科技竞争力；一个国家科技竞争力在一定程度上表现为这个国家的知识产权制度的成熟程度和知识产权拥有量，而一个国家的知识产权制度和知识产权拥有量取决于这个国家的知识产权人才队伍建设和知识产权文化基础。

ピ诠家知识产权战略实施的过程中，政府是加强知识产权人才队伍建设和推进知识产权文化建设的执行者。关于知识产权人才队伍建设，建议政府发挥如下作用。首先，政府要建立部门协调机制，统筹规划知识产权人才队伍建设。为了加强知识产权人才队伍建设，国家实施了知识产权百千万人才工程，有些省市如广东省人民政府也实施了与广东省地方知识产权战略相配套的知识产权百千万人才工程。此举对实施国家知识产权战略提供了智力支持。其次，政府要建设若干国家知识产权人才培养基地，加快建设高水平的知识产权师资队伍，大规模培养各级各类知识产权专业人才，重点培养企业急需的知识产权管理和中介服务人才。再次，政府要完善吸引、使用和管理知识产权专业人才的相关制度，优化人才结构，促进人才合理流动。

ブ识产权文化是以知识产权意识形态为核心，由有关知识产权的价值观念、学术思想、法律制度、行为习惯和组织机构等构成有机的整体。关于知识产权文化建设，政府的作用主要体现在下列方面。首先，提高知识产权意识，提升知识产权文化。为此建议政府要建立政府主导、新闻媒体支撑、社会公众广泛参与的知识产权宣传工作体系，推动知识产权的宣传普及和知识产权文化建设。目前我国政府将每年四月份定为知识产权活动月，进行一系列的知识产权宣传活动，已经取得了明显效果。但是这种活动只是阶段性的，对形成长期稳定的知识产权文化远远不够。其次，要开设知识产权课程，普及知识产权知识。知识产权文化的培育，离不开知识产权基础知识的普及，所以不同层次的知识产权教育是培育知识产权文化的前提。尽管我国目前在有些高校和中小学都开设了与知识产权相关的课程，但是远不能满足经济社会发展的需要。所以建议政府在高等学校开设知识产权相关课程，将知识产权教育纳入高校学生素质教育体系，同时制定并实施全国中小学知识产权普及教育计划，将知识产权内容纳入中小学教育课程体系。

三、实施国家知识产权战略过程中政府作用的评估

ナ凳┕家知识产权战略过程中政府作用的二重性决定了对其监督和评估的必要性和重要性。对知识产权战略实施过程中政府作用进行全面而客观的评估有助于有效监控政府行为效果，从而保证战略实施效果的及时反馈，确保战略有序推进，同时提高政府行政能力。因此，在探讨政府在实施国家知识产权战略中的具体作用的同时，应该明确对政府作用评估和监督。值得强调的是，政府自身应该重视评估和监督的意义，而且要对评估主体、评估原则、评估标准、评估指标体系、评估结果如何运用等基本问题进行研究。评估主体的选择恰当与否会直接影响战略绩效评估的效度和信度，所以评估主体的选择要以有利于战略目标实现、确保评估效度和信度为出发点和落脚点。政府作用的评估主体很难确定，同时也很重要。如果由政府自己评估，可能因为利益关系而导致客观性不强；如果由人大或者其他机构作为评估主体，可能对政府行为效果或者绩效把握不够，使得评估结果不够全面。所以政府作用的评估主体有待进一步研究。政府作用的评估原则、标准和指标体系也非常重要，应该对它们进行深入研究，篇幅所限，这里不做详细探讨。政府作用评估结果有助于政府发现自身工作中存在的问题，为进一步提高工作效率提供依据，所以对实施国家知识产权战略过程中政府行为评估结果的运用是不可缺少的重要环节。总之，政府作用评估对实施国家知识产权战略绩效非常重要，它可以反馈政府作用是否适度，提醒政府及时调整其行为，从而更为有效地推动国家知识产权战略的实施。不过，对政府在国家知识产权战略实施过程中作用的客观评估受到很多因素的制约，具有很强的挑战性。

ゲ慰嘉南祝

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ピ鹑伪嗉：向波