西北地区村民自治现状及其问题研究

作者简介：张彬（1987-），男，（东乡族），西北师范大学法学院法理学专业2012级研究生。

李占红（1989-），男，（藏族），西北师范大学法学院法理学专业2012级研究生。

摘 要：西北地区村民自治具有自己的特殊性，在中国新农村建设的今天，我们必须借鉴和抓住地方的特色，大力做好西北少数地区的地方立法、地方自治、地方管理，本文主要从三个方面着手的，首先是对现状的分析，然后是西北地方的特殊性分析，最后是相关建议。本文主要目的是加快西北地区村民自治的步伐。

关键词：村民自治;特殊性;现状分析;民主选举

一、村民自治的现状分析

本次调查是选择青海省比较偏远落后的一个村作为调查对象，以发放问卷和当面访谈的形式就村民自治等问题进行了实地调研。此次调查，笔者共发了问卷 42份，回收问卷42份。

（一）、民主选举

村民民主选举参与度问题，在本次调查的42名村民中，参加最近的一次村民选举的 40人，而抱着很大兴趣参加选举的有 20 人，仅占 48%。由此，我们可以发现村民参加选举率很高，达到普遍性，但是主动性较少，被动性较强。另外，即使这种高普遍性也含有水分在其中，原因是没有一套严格的程序限制，回收上来的选票很多是由工作人员填写的。民主选举的公正度，从调查结果的分析来看，大部分村民对选举的公正性和自由性存在怀疑，在42份村民问卷中，有 30人认为在选举前，上级已经打过招呼;有 10人认为在选举前，侯选人其私下做村民思想工作。调查中不难发现：一是上级的行政干预;二是信息不透明。在这两种干扰因素中，以权势组织或权势人为显现，这就要求我们在村民选举过程中，尽力规制选举的违背性浅规则，以能有效的确保村民选举的公平正义性。

（二）、民主决策和民主管理

民主决策和民主管理最终要追随到村民政治组织如何去更好的维护和保障村民的利益问题，这需要基层组织去引导和示范村民以多形式和渠道参与其中，这样才会避免决策管理的失误给村民带来损失，进一步推进村务决策和管理的的科学性、合理性。事实上在我所调查的村中，村务管理和村务决策的现实是决策者和管理者轻民意重官僚。在调查中笔者发现当村民意见与乡政府的文件指示发生不一致时候，村干部认为应该以乡政府的指示为优先原则，甚至村干部还将“完成乡政府布置的任务”当成是“圣意”，必须完成。其实这种做法已经违背了政治领域的一条原则：谁授权，就对谁负责。

乡镇政府对村民的自治干预过于引导。在很多时候，乡镇组织将自己的权力凌驾于《村民委员会组织法》，根据其组织权势或个人权势随意性指定村委会干部，这样的行为在农民自治中是存在的，从而民主决策和民主管理成为空文。①

二、西北地区的特殊性对村民自治的影响

中国当代的村民自治，始于 1979―1980 年广西宜州市南屏乡合寨村，这种通过投票选举村委会成员，然后由村委会通过的村规民约来实施村务管理的办法，取得了意想不到的效果，办成了很多想办而没有办成的事情。这也是西北民族地区政治建设自身发展的客观需求，也是社会主义民主政治建设的主观要求。对于拥有 5 个自治区、27 个自治州，84 个自治县（旗），占全国 71.9%的少数民族人口的西部地区来说，其村民自治的民族性显得尤为突出，宗教和文化都与我们平常所接受的信息有着很大的出入，而相较于最先开发的中东部地区来讲，其经济发展也显得比较落后，这些因素也就构成了西北民族地区村民自治特殊性的最基本、最核心的内容。这也是本文研究西北民族地区村民自治特殊性的出发点。

（一）、特殊的经济结构对村民自治的影响

马克思主义理论的生产方式决定论，即有什么样的生产方式就有相应的制度存在，我们可以通过对西北民族地区村民的生产方式的研究，再结合当地的自治实施过程，就可以在客观上对西北民族地区村民自治的实施有一个明确的认识，进而为我们研究这一地区民主发展状况提供依据。对于西北地区的基层经济，我们能够想到的而且现行比较普遍的就是牧业经济和农业经济为主导。民和县以农业经济为主，占到家庭收入的30%，而相对的牧业经济占到25%。

我们可以调查发现：民和县在经济这一块的自治主要是农民自耕地的承包和牲口的分配以及村民委员会的管理。和东中部农村不同的就是在牧业的集体管理这一块。在民和县民主村的牲口是国家、集体和个人共同出资、共同管理的。民主村全村212户人家，拥有牲口484头，其中央有400头、牛70头、骡子14头，平均每家2头。家庭出资500元，其余的由国家和当地政府出资，村委会和个人进行管理。村委会自治主要表现在统一采购、统一分配、统一销售渠道、统一管理，而个人主要是配合村集体进行家庭经济登记、牲口健康状况统计等。民主村林地面积为1092亩，民主村对草地和林地进行统一管理，由村民委员会提议，村民集体讨论通过，村委会组织村民实施。

（二）、教育的特殊性对村民自治的影响

从以上两表我们可以发现，在西北农村中年及以上村民普遍没文化或很少文化，而青壮年文化水平也不是很高，但他们都认为学习是有用的，在村里也不乏在名校上学的大学生，据统计村庄共有大学生42个，研究生6个，但和村庄人口基数来看就微不足道了;农村中教学设施匮乏，教学人员短缺，学校数量极其有限。人们不注重教育的发展，很少人愿意在教育上投资，很多应该接受教育的孩子早早的就参加到工作当中。没有好的老师和好的教学设备，村里也很难引进好的教育资源。在民主村教育的落后也成为一种恶性循环，他们代代沿袭着落后的观念。文化教育水平偏低，地方意识较强，对经济和家庭关注较多，国家政策及自我权力的行使基本不知道，导致当提及村民自治的时候大部分都比较陌生。他们一向习惯于官本位和政府领导，对于自治问题对于他们来说还有很长的路要走。

三、全面推进村民自治的建议

（一）完善村民自治的法律体系

新的村民委员会组织法规定：“由本村有选举权的村民直接提名候选人”，成了惟一合法的候选人提名方式。为了保证村民直接行使选举权利，推动村民自治的发展，各地应当进一步规范直接选举的实际操作程序和组织步骤，及时查处和纠正选举中出现的宗族、宗派干扰和不正当手段拉选票以及各种破坏选举的行为，加强选举监控和检查验收，做到有错必纠。而要做到这一点，就需要各级干部，尤其是乡镇干部的支持和推动。

新的《村委会组织法》还算比较全面，但比起丰富多彩的村民自治实践来说，有些条款显得很原则，没有也不完全反映农村发生的变化情况。导致村委会选举中出现了法律没有明确界定，但又无法回避的问题：首先是选民资格的问题，或者说关于流动人口的选举权问题。目前处理的办法有两个：一是委托亲朋票;二是实行邮寄选票。这两种办法都有明显的局限性。前者无法保证委托人的意愿不被委托人篡改，无法保证实行的是“一人一票”制;后者无法实行秘密写票，无人监督，回收率低。其次，法律规定的选举权与罢免权不对等的问题：选举时须参加投票的人过半数通过;而罢免时则须经有选举权的村民过半数通过。无形之中，造成当选容易罢免难。因此，从制度设计上来说，应当遵循分权原则，重新考虑由谁来召集村民会议或村民代表会议的问题。这应当成为村民自治立法改革的重要课题。此外，还有关于委托投票与流动票箱的问题、关于如何保证妇女当选比例的问题等，都是有待改进和完善的环节。只有这些问题妥善解决了，才能有效防止和杜绝违法行为或事件的发生。

（二）、理顺“两委”关系，规范村务决策和管理程序。

各地普遍反映，“两推一选”是缓解“两委”矛盾、增强党支部成员群众基础的一项有效措施。一是把群众监督机制引进了支部选举，群众对支部成员有了发言权，把支部建立在群众信任的基础上，使群众从感情上贴近了支部，增加了对支部的信任和支持;二是把一大批年轻有为、群众威信高的党员充实到支部班子，既有党员的支持，又有民意撑腰，可以提高支部的威望，增强战斗力;三是村委会干部不再因“民意”看低支部，不再借口“民意”拒绝接受支部领导，为党支部领导村民自治、协调“两委”关系奠定基础。要切实保障村民真正行使自治权利，管理自治事务，就必须把村民自治的保障机制进行完善。现行的《村民委员会组织法》也不能适应村民自治的发展要求，必须要制定保障更为有力的村民自治法。制裁破坏村民自治的违法行为。对破坏农村村民自治的行为或恶势力，可以适用《选举法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律法规的有关规定。对于构成犯罪的，要坚决追究其法律责任。

刑法及时把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法也应将村民自治权利的保护纳入其中。否则，这些法律的服务对象是不完整的。作为享有村民自治权利的70%的中国农民，因保障机制尚未健全，而无法正直行使其权利，其权利也只能束之高阁。对乡镇政府违法干预，要运用组织和行政综合措施进行处理。对乡镇领导采取指派、委派或其他形式干涉村委会选举的，和干预村级财务的，要严厉查处，相关责任人给予党纪政纪处分。总之，村民自治在中国农村的实践，不仅大大丰富了中国社会主义民主的实践和理论，而且还对中国的政治发展产生了广泛而深远的影响。村民自治作为党领导下的中国农民对社会主义民主建设的伟大创造，是社会主义民主史上的全新事物，是社会主义民主的新发展。党领导下的中国农民所创造的村民自治以及在村民自治中产生的各种各样民主的新形式，正是适应时代需要和社会主义自身发展的需要，必将对中国农村政治文明的建设产生深远的影响。②

（作者单位：西北师范大学法学院）

参考文献：

[1] 王振耀主编，《中国农村村民委员会法律制度》，中国社会出版社1996年版。

[2] 徐勇著：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

[3] 王绍光：《公共财政与民主政治》，《战略与管理》1996年第二期。

[4] 崔之元：《“混合宪法”与对中国政治的三层分析》，《战略与管理》1998年第3期。

[5] 荣敬本：《县乡两级的政治体制改革》，《经济社会体制比较》1997年第4期。

[6] 朱光磊、程同顺：《在更大的背景下认识村民自治》，《中国书评》1998年5月号。

[7] 周罗庚、王仲田：《中国农村的基层民主发展与农民的民利保障》，《社会科学》1999年。

[8] 郭 莉，探索少数民族地区基层村民自治现状与制度完善，魅力中国，2008 年 12 月上（总第 62 期）

注解：

① 郭 莉，探索少数民族地区基层村民自治现状与制度完善，魅力中国，2008 年 12 月上（总第 62 期）

② 徐勇著：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。