基于我国土地利用现状的改革政策及建议讨论

摘要：我国土地资源稀缺，根据国土资源部2004年度全国土地利用变更调查结果显示：“我国人均耕地中有1.41亩，相当于世界人均耕地3.75亩的37%，不到美国的1/6。”并且随着我国城市化进程的加快，农地非农化趋势不断加速，人多地少的矛盾更为突出，土地问题始终成为现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。本文通过介绍我国土地利用现状及问题，提出了关于我国土地管理制度的改革政策和建议，以供参考。

关键词：土地利用现状;存在问题；管理制度改革；政策建议

一、关于我国土地利用的现状与问题分析

土地管理问题

1.农村集体土地利用问题。农民没有对土地的最终支配权，土地权属和用途的变更由政府决定。农村集体建设用地流转渠道过于狭窄，在一定程度上导致隐性化、非公开化的农村建设用地流转行为的发生和农村土地自发入市现象。目前，一些地方征用土地不是为了公共利益的需要，而仅仅是以发展城市经济、招商引资、增加财政收入为目的。

2.城镇建设用地集约利用问题。城市呈“摊大饼”式无序外延扩张，用地面积和规模过大，占用大量耕地，土地利用浪费严重，城市土地利用结构不合理；城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为133平方米，超出国家标准（100平方米）33%；城市土地利用潜力没有得到充分发挥，已有建设用地强度偏低，容积率不高，城市土地管理和土地市场不规范。

农地快速非农化，建设用地粗放扩张

1.巨额土地资源开发成本被低估。一些地区为招商引资低价出让土地，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设、产业结构低水平雷同现象，而且低地价或零地价致使经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。

2.部分地区已无地可供。由于土地资源自然供给有限性的特征，大量土地的开发增加了未来土地资源供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的发达地区几乎无地可供。

3.耕地土壤生态质量明显下降。农地大量损失导致边际耕地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策，使更多的后备土地资源超前开发和土地复垦，土地生态质量出现下降趋势。

4.农地资源大量损失。一些经济发达地区大中城市周边地区，高质量农田快速消失，加之农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全令人担忧。

5.快速的农地非农化过程，使大量农民失去土地。由于土地产权不清、土地征用的城市利益导向严重，农民权益受到侵害，失地农民面临生计问题，成为一个影响较大的社会群体（或利益集团）；土地权益之争不断涌现，社会安全的不确定性增大，不仅带来了土地资源浪费，而且带来了一系列经济、社会和生态的严重影响。

近年来，（特别是在城郊或发达地区的农村）土地收益在村级经济和农民收入中也已占有了一定比重。由于农村居民拥有分得宅基地和自建房屋的权利，为更多地获取房租收入，农民违规或超标占地建房的行为相当普遍。从而造成了村庄布局凌乱、功能混杂的现象，村庄环境问题令人堪忧。

二、我国土地管理制度改革的政策建议

（一）根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性，赋予农民永久土地使用权，推进使用权转让、抵押和继承。对于城市国有土地，正视国家与地方产权关系问题的存在，探索建立在土地管理和权益分配制度上的委托-关系或土地权益分级占有和管理的机制。二是改变土地政策二元分割格局，按照“权利平等”的原则，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有限制的允许集体建设用地使用权进入市场流转。

（二）建立科学的空间规划体系

科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。总的原则是：进一步强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性，明确城市与农村区域的边界划分，落实现代土地管理制度，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路应从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等，进行刚性控制；对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。

（三）打破政府对土地一级市场的垄断格局

1.将政府征地权的行使范围真正限定在“公共利益”的范畴。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利为目的的用地，均不属于公共利益用地；同时，列举非公共利益建设的名录，作为土地征收和国土监察的基本依据。与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败的情况，对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重要作出严格限定，清理已用于营利性目的的用地。

2.打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。修改现行土地管理法律法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的基础上可以转为非农建设用地，也可以自由流转，以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。在城市规划范围内征用农民集体土地时，建议给被征地的农村集体经济组织按一定比例预留部分建设用地，由其建造标准厂房、铺面等出租。对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，建议在符合规划的前提下，允许农民长期使用、受益；对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，可分配一定比例的建设用地指标给农民集体。

3.加强对补充耕地和征地的审查，切实保护农民利益。城市建设用地补充耕地必须实行先补后占，并要及时对挂钩的土地开发整理项目进行验收，确保补充耕地的数量和质量；适度提高征地补偿标准，为失地农民建设基本生活保障制度。对于城市郊区的失地农民，要纳入城市社会保障体系。对于远离城市，因修建铁路、公路等原因而失地农民，在土地重新调整前，失地农民的辖区应负担失地农民的生活保障，其保障金的来源应由集体和农民共同承担。待土地重新调整之后，自动取消被征地农民的社会保障，并且按照平均分配原则重新给失地农民分配一份土地。

4.严格限制地方政府土地立法的权限。加大力度清理并逐步减少各级地方政府出台的国土行政法规，凡违背国土管理法律和国家国土政策的地方性法规、政令，无论以何种名义颁布，均予以废除。

5.稳妥建立集体建设用地的交易市场。允许各省辖区内集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易平台。鼓励地方出台存量建设用地节约、集约利用的政策。

（四）建立和完善土地行政管理体制

1.按照管用分离、分工明确、协调配合的原则，理顺政府土地管理部门与其他部门的关系。政府土地管理部门负责协调配合，其他部门则在土地利用总体规划的控制下负责专项用地规划的实施，按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理。

2.明确中央政府与地方政府之间土地管理权限和土地收益分配。严格贯彻实施新《土地管理法》中所规定的土地利用总体规划的审批权、土地征用和建设用地审批权，由国务院和省级人民政府来行使相关权利，并按照规定对国有土地有偿收益的范围及收益分配，即有偿使用土地缴纳的土地使用费，存量土地的收益全部归地方、增量土地的收益按3:7在中央政府与地方政府之间分成，从而打破“卖地机制”对地方政府的利益刺激。

3.理顺政、事，以及事、企的关系。通过将土地管理许多技术业务（土地使用权出让的交易活动，土地利用规划、土地开发整理规划等各种专项规划的编制、审查，土地的分等定级、估价等）交给相应的事业单位或企业性中介服务机构去完成，转变政府职能。

4.土地利用的决策、执行两者的职能和监督职能应相对分离。将审计制度引入监督职能中，对各级土地部门领导进行年审和离职审计。

（五）优化土地执法监管体系

在现行的土地督察制度下，国家土地总督察直接向国务院负责；同时，由国土资源部向地方派驻土地督察专员，但省以下的土地督察体制没有本质变化，原有问题依然存在。因此，建议设立隶属于国土资源部的土地监察委员会，健全大地执法监管体系。

（六）推进土地财税制度改革

解决“土地财政”核心在于权利调整，正确处理好政府、开发商、农民和中央政府之间的利益关系。首先，必须使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权，加大财政转移支付力度。其次，改变土地征用制度，明确农民对农村集体土地应有的权利。必须打破政府垄断土地一级市场的格局，真正还权于农民，改变地方政府作为建设用地的“经营角色”，尽快建设城乡统一的土地使用权市场。再次，应致力于构建新型的具有可持续性的土地财政模式，使地方政府的财源能够得到保证。可开征物业税或将房地产税的适用范围扩大到居民住宅。在土地出让金方面，变集中支付地价为以领导任期或分年度交纳土地使用权租金。抑制土地囤积、土地闲置，提高土地使用效率。最后，还要坚持科学发展观，改革政绩考核制度。改变以经济建设、GDP增长作为主要政绩考核的指标，防止地方政府以地方利益为中心，不断征用土地、拆迁房屋、买卖建设用地。