征信立规难产

”征信管理条例》现已搁浅,目前正在酝酿重大调整。”自2009年10月《征信管理条例》(《征求意见稿》下称《条例》)征求意见以来,来自各方的信息显示,《条例》近期推出无望。

“《条例》实施难度非常大,存在的问题很突出。”6月1日,接近该条例修改的国务院法制办人士对《财经》记者表示。他透露,经过公开征求意见和后续调研,吸取前期立法经验教训,新的《征信管理条例》草案处于研究、起草阶段,将涉及一些重大调整和突破,但由于各方分歧较大,仍未形成统一意见。

从酝酿、起草,到《条例》的征求意见,信用立法已经走过十余年的历程。《条例》暂时搁浅,表面上是各方对部分条款有异议,深层原因则是各部委、部门利益再分配之争。

但作为市场经济基石之一,信用体系建设已刻不容缓,信用缺失已严重影响了市场经济的有效运作。

推动者央行

《条例》第三条规定:“中国人民银行是国务院征信业监督管理部门,负责对征信机构及其业务活动实施监督管理。”

这一条规定使中国人民银行成为《条例》的积极推动者;也正是这一条款,使《条例》推进遇到较多阻力。

据《财经》记者了解,早在公开征求意见前小范围征求意见会议上,《条例》受到各方指责。在《条例》公开征求意见后,反对意见也占多数。

中国人民银行(下称央行)征信管理局相关人士证实,目前《条例》的修改“还处在搁浅状态”。下一步如何推进,央行内部亦有分歧。接近央行的人士透露,央行有关部门想继续推进,但又担心反对声音太大,处于矛盾状态。

此前,国务院办公厅曾在2007年3月《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》,明确国务院办公厅牵头建立国务院社会信用体系建设部际联席会议(下称联席会议)制度。按照统一领导、综合监管的原则,根据具体业务范围和各部门的职责分工,分别指定有关部门具体负责日常监管,落实监管责任。

国务院要求各部门主动研究社会信用体系建设的有关问题,积极参加联席会议,落实工作任务,相互配合,做好社会信用体系建设工作。

随后不久,联席会议召开了第一次全体会议,明确了信用体系建设的十项重点任务,其中第二项任务就是推动与信用建设有关的法律制度的制定和实施。在此阶段,虽然不同任务有不同的牵头部门负责,具体协调部门仍然是国务院办公厅。

2008年3月,国务院机构改革,中编办基本明确了由央行牵头管理征信业务,推动信用体系建设。同年7月,国务院调整人民银行“三定”方案时,将人民银行“管理信贷征信业,推动社会信用体系建设”的职责调整为“管理征信业,推动建立社会信用体系”。上述十项任务也由过去的国办协调,移交给人民银行。

2009年,央行副行长苏宁在央行征信工作会议上表示,“三定”方案对人民银行该项职责的调整非常正确,有利于推动中国征信业的发展和社会信用体系建设。央行作为征信业的主管部门,对行业发展要做到心中有数。

但是在政策制定过程中,央行并没有和其他部委分工协作,未能明确部委之间横向沟通、协调的具体内容和方式。

据参加过联席会议的人士透露,央行牵头后曾多次召开协调、沟通会议。但会议只是把各自工作分下去,各方没能达成共识,统筹效果并不理想。

社科院财贸所相关人士指出,中国信用体系建设长期以来没有明确的部门牵头。后来具体工作虽由央行牵头,但受到相关部委制约。央行与其他中央部委是平行关系,最好有一个超部委、跨部门或者没有利益冲突的部门协调有关工作,否则信用立法无法实质推进。

“阿喀琉斯之踵”

缺乏有效协作,成为信用体系建设的“阿喀琉斯之踵”,直接导致《条例》搁浅。

在今年4月17日信用高峰论坛上,主导和参与《条例》起草工作的前央行征信管理局局长戴根友表示,极多的意见分歧需要统一,《条例》今年能否出台还是未知数。

接受《财经》记者采访的人士普遍认为,信用建设牵涉部门众多,各部门为了评信体系花费很多人力、物力和时间,牵涉到部门利益的协调和分配。

导致央行在推动信用立法处于被动境地的根本原因,北京大学中国信用研究中心主任章政认为,是国务院没有明确人民银行在推动征信工作的具体手段和工具。2008年11月,国务院回复人民银行《关于国务院社会信用体系建设部际联席会议有关问题的请示》批复中明确:“联席会议不刻制印章,不正式行文,按照有关文件精神认真组织开展工作。”

在章政看来,征信立法是一个全局问题,包含信贷、税收、工商等诸多方面。仅仅依靠央行在金融领域的信用体系建设,来完成《条例》确有勉为其难。若将央行职责扩大到所有征信领域,必然会引起其他部门的权限之争。

例如,《条例》规定,中国征信中心是国务院征信业监督管理部门(即央行)设立的征信机构,负责全国统一信用信息基础数据库的建设、运行和管理。中诚信国际信用评级有限责任公司相关负责人认为,《条例》没有明确中国征信中心的职责和权限。

业界认为,如果《条例》获得通过,中国征信中心被赋予过大权限,将有权获得任何行业企业和个人的信息,极有可能形成行业垄断,引发征信行业大规模洗牌。所以地方政府和征信企业对《条例》也多有分歧。

此外,《条例》本身存在一个较大的缺陷是,个人隐私保护缺失。

根据西方经验和中国实际情况,征信立法是信用立法的基础,征信立法前应该有明确的关于个人信息的立法,目前中国的个人信息立法领域,还没有相应的信息保护、商业秘密、个人隐私保护的相关法律文件。

章政认为,《条例》可以把征信立法和个人隐私保护合二为一。征信立法中可以有专门一部分来体现个人信息、隐私、商业秘密的相关内容。

但这些问题不是央行能够牵头解决的。随着争议声越来越大,《条例》搁浅在所难免。

信用缺失之痛

“市场经济是信用经济。” 《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》(下称《意见》)在文件开篇就明确了社会信用体系的重要性。

《意见》提到,“当前,恶意拖欠和逃废银行债务、逃骗偷税、商业欺诈、制假售假、非法集资等现象屡禁不止,加快建设社会信用体系,对于打击失信行为,防范和化解金融风险,促进金融稳定和发展,维护正常的社会经济秩序,保护群众权益,推进政府更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,具有重要的现实意义。”

虽为市场经济基石,但信用体系建设在中国一直处于诸侯割据、原地踏步的状态。在十几年里,虽然各个部门、各个地区都有信用体系建设的试点方案出台,但受限于“条、块分离”的不同体系,各种信用建设并未形成合力。

其中,“条”就是以各个国务院职能部门为基础的征信数据体系。以工商、税务、银行、法院、海关、动植物检疫、食品安全、公安等,这些以各部委主导的行业信用管理体系基本建成。

“块”具体表现为地方以省、市为单位的区域性信用体系建设,大多数省、市都成立了不同层次的信用体系建设领导小组,并明确了牵头部门。

接近监管层的人士透露,以各部委、地方为单位的社会信用体系建设如火如荼,个别地区甚至超出央行可掌控的局面。但是在各部委横向协调层面则缺乏统筹管理,局部的试点方案作用有限。

据全国政协委员童石军估算,2000年以前,由于信用缺失和法律滞后,每年给中国带来的GDP损失约为人民币6000亿元。北京大学信用研究中心研究表明,由于信用缺失、法律滞后带来的损失会占到GDP的10%左右――这一数据与中国每年的GDP增速大致相当。

征信立规下一步

据国务院法制办人士透露,通过公开征求意见和部门反馈,吸取前期立法经验教训,新的《征信管理条例》草案处于研究、起草阶段,将涉及一些重大调整和突破。

童石军认为,《征信管理条例》终稿出台,一定是部委利益博弈的产物。

“在信用社会制度建设这个问题上,大家都不应扮演‘英雄’的角色,而是服务者。”章政认为,要建立全国征信市场,就必须完成与市场对接的国家信用制度的顶层设计,明确各个部门扮演的角色和职能。

章政建议成立专家组进行研究,同时应充分尊重地方实践,借鉴地方征信建设和信用体系建设的经验,在一些地方试点先行。

相关人士建议,央行仍可以成为牵头部门。但央行不能仅从金融层面,而应争取进行总体设计。征信工作涉及信用数据的交换、匹配、整合等问题,需要各方面参与,否则会造成“自己积极别人观望”的被动局面。若不能从更高层面协调解决这一问题,信用体系建设滞后将成为中国市场经济发展的绊脚石。

本刊实习记者徐凯对此文亦有贡献

资料

《征信管理条例(征求意见稿)》出台始末

2002年3月,全国政协委员童石军在在全国政协九届五次会议上首次提出了《关于信用立法的提案》。

2002 年国务院成立了以中国人民银行为牵头单位,17个相关部委和五家国有商业银行参与的建立企业和个人征信体系专题工作小组。小组开始研究提出《征信管理条例》草案,但因为涉及部门较多,各方并未形成统一意见。

2003年,国务院批准 “管理信贷征信业,推动建立社会信用体系”作为央行的主要职责之一,并批准央行成立征信管理局,央行对全国征信市场的垂直监管体制基本形成。

2004年2月,央行有关人士就表示《征信管理条例》的修订已完成,将择机颁布。为补充和完善该条例,有关部门正在起草《信息披露条例》。

随后,央行就征信立法组织了多次国际研讨会和相关部门协调会议。

2007年3月,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》明确指出,为加强统筹协调,由国务院办公厅牵头,并召开联席会议第一次全体会议,会议明确了我国信用体系建设的十项重点任务,其中第二项任务就是推动与信用建设有关的法律制度的制定和实施。

2008年3月,国务院机构改革,中编办基本明确了由央行来牵头管理征信业务,推动信用体系建设。这十项任务也由过去的国办协调,移交给央行。央行牵头联席会议后,曾多次召开协调、沟通会议,关于征信管理条例相关细则仍然存在分歧。

此后《征信管理条例》先后被列为国务院2008年规章立法计划和国务院法制办2009年一类立法计划。

2009年10月13日,《征信管理条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见,引起了社会各界的强烈反响。

随后,国务院法制办召集相关部委、机构和学者召开了小范围的公开征求意见会议,结果反对呼声强烈,条例修改一度搁浅。