控烟规划难产

5月31日――第25个“世界无烟日”即将来临，中国作为《世界卫生组织烟草控制框架公约》（下称《公约》）的缔约国，也步入了《公约》生效的第六年。

然而，作为履约内容之一的《中国烟草控制规划（2011-2015）》（下称《规划》）一再拖延，终究未能在2011年内公布，使得这一份原本在时间上要与“十二五”规划相配合的控烟规划，变得名不副实。

转至今年3月全国“两会”期间，工业和信息化部（下称工信部）部长苗圩已将这一规划改称为“控烟履约规划”，并称该规划“正在制定”。

现实的情况却是，国家烟草专卖局与卫生部就《规划》具体条款产生了直接冲突，相持不下。

双方争议聚焦于卷烟的外包装上。卫生部坚持要在《规划》中加入卷烟外包装上印刷提示烟草危害的“警语或图片”条文，而烟草局拒不接受“或图片”三字，遂成死结。

按履约机制，这样的争议应由“履约工作部际协调领导小组”组长单位――工信部来协调，据知情人士透露，其实协调已展开至少半年，但未有进展。

卷烟包装加印图形警示，在全球范围内都是烟草业和控烟双方力量争执的焦点。世卫组织表示，“为了阻止卷烟包装上采用图片健康警语，烟草行业最近采取了根据双边投资协定对国家进行的新手法”。

由此，世卫组织将2012年“世界无烟日”的主题定为“烟草业干扰控烟”，“将使决策者和公众懂得烟草业穷凶极恶的手法”。

如何使控烟摆脱烟草行业的利益干扰，应属全世界都需面对的问题。就中国而言，当务之急是真正建立独立于烟草业利益的履约机制。

图形警示僵局

民间控烟组织新探健康发展研究中心主任王克安曾任中国预防医学科学院院长，是参与《规划》讨论的卫生专家之一。其对《规划》讨论的体会是：“国家烟草专卖局在相当程度上主导了《规划》的编制工作。”

关于这份控烟规划的专家讨论，始于2010年夏天，其间时断时续，对于《规划》的文本也已几易其稿，最近一次拟定的推出时间是2011年底。

据王克安透露，在最后一版修改稿征求意见时，烟草局方面突然提出，要将前一稿已经通过讨论的“增加说明烟草危害健康具体后果的警语或图片”，以及“在警语或图片前表明警告主题或依据”，在这两处文本中，删去“或图片”三字。

中国医学科学院教授、原国家控烟办主任杨功焕等多位公共卫生专家表示，在卷烟包装上加印图形警示，对于减少烟草的使用有明确的效果。世卫组织也曾明确敦促中国在卷烟外包装上使用大幅图形警示。

对于烟草局方面提出的种种反对图形警示的理由，诸如，“‘十二五’期间做不到”，“中华文化”原因，“吸烟者不能接受”等，王克安认为都不能成立：“‘做不到’还是不想做？香港和台湾就没有中华文化？其实调查结果表明大部分吸烟者支持或不反对图形警示上烟包。”

根据粗略估计，中国明年生产卷烟将超过1000亿包，“印有大幅图形警示的烟包将成为数量最多、规模最大的健康教育宣传画。还不需要额外的费用。”杨功焕说。

“自《公约》生效以来，在卷烟包装上印制警示图片的国家或地区，已经达到47个。在中国的香港、澳门和台湾地区都已经采用了图形警示。

同时，中国出口到其他国家的卷烟包装上也已经按照进口国家的要求加上了警示图形。”

据了解，烟草业对于图形警示的抗拒显然出于自身利益的考虑。

中国疾控中心控烟办公室研究员杨杰认为，图形警示上包装将会对中国烟草业的利润产生很大的影响，“不能送礼了，价格也上不去了”。

而卷烟的礼品性消费，尤其是高档卷烟的消费是烟草业最主要的利润来源。

正因此，烟草业对阻拦图形警示志在必得，甚至在卫生部方面已经让步，将“警语和图片”中的“和”改为“或”的情况下，《规划》依然被阻拦。如果继续做出让步，“今后五年都不要提（图形警示）了。”杨杰说。

据多位控烟人士介绍，烟草和卫生两方面还在卷烟生产的总量控制、提高卷烟税率和价格、公共场所禁烟措施和地方立法等方面有分歧，但都还能够达成妥协，唯独在图形警示上，烟草局逼至卫生部坚守的“底线”。《规划》就此停滞，前途未卜。

烟草方面的强势并不仅体现在《规划》讨论的会场，其对政府制定公共政策的游说能力也延伸到其他环节。

例如，就在烟草和卫生双方僵持、《规划》难产之际，一位中国社会科学院专家撰写了一篇关于控烟政策的报告，并递送至高层。其立场和采用的理由与烟草方面并无不同。杨功焕认为，这位专家的观点“百分之百”受到了烟草业的影响。

控烟机制之弊

2006年1月9日，《世界卫生组织烟草控制框架公约》在中国正式生效，经过五年过渡期和准备期，中国仍未能履行《公约》承诺――室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所中全面禁止烟草烟雾接触。

2011年1月，由中国疾控中心和清华大学联合的《控烟与未来――中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》（下称《评估报告》）称：中国控烟效果与《公约》要求还有相当大的差距。具体表现为：虽然控烟经费有所增加，但依然与控烟需求不相匹配；国内现有的法律法规与《公约》的要求存在巨大的差距，而且执行不力，效果不佳。

《评估报告》认为，烟草企业严重阻扰烟草控制是导致控烟效果不佳的主要原因，而代表烟草业利益的烟草专卖局进入《公约》履约工作部际协调领导小组（下称履约小组）则是根本原因。这一机构设置上的弊病造成了控烟履约的所有政策都难以奏效。

“控烟履约工作一直受到国家烟草专卖局（中国烟草总公司）的干扰，凡影响到烟草企业利益的控烟措施，总被其以各种形式加以反对或消解。”在今年“两会”期间，有多位委员提议调整履约机制。

中国的履约机制在2007年建立，当时国务院同意成立了履约小组，确定由发改委、卫生部和外交部等八个部委组成，发改委为组长单位。而从履约小组成立之初，国家烟草专卖局便是成员单位。

国家烟草专卖局和中国烟草总公司属“一套人马，两块牌子”的同一机构，并在各地区设主要负责销售的各级烟草专卖局（公司），和负责生产的中烟工业公司。

2008年大部制改革中，此前由国家发改委代管的国家烟草专卖局被转交给工信部管理，该局局长姜成康亦成为工信部党组成员。同一年，履约小组组长单位转为工信部。

“2008年以后，（履约机制的实质）领导权到了烟草业手中。卫生部几乎没有一条政策能取胜，到那儿（履约小组）就通不过。”杨功焕表示。

实际上，国家烟草专卖局本就是《公约》谈判的参与者，甚至居于强势地位。早在2002年，国家烟草专卖局就正式立项开始研究针对《公约》的对策，并在2006年成书出版，即《WHO〈烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》，其主要目的就在于消解《公约》对中国烟草业的限制。

在此后的国际履约谈判中，烟草专卖局也占据主导地位。杨功焕回忆，2008年南非德班举行的缔约方第三次大会期间，“（烟草局）把代表团分成了两部分，他们和工信部、财政部的人住一个宾馆，我们其他人住另一个宾馆。很多决议都没有全团商议，就到会上去报”。

在2010年乌拉圭的缔约方第四次大会上，由20人组成的中国代表团，有5人来自国家烟草专卖局，对控烟持支持态度的卫生系统人员只有2人，且级别较低。

中国这种有烟草业进入甚至主导的履约机制，实际上与《公约》相冲突。《公约》规定，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在根本的和无法和解的冲突，各缔约方应采取行动，防止受烟草业的商业和其他既得利益的影响。

财政难戒“烟瘾”

中国在烟草生产和消费方面都是世界第一的超级大国，现有吸烟者3.01亿，15岁以上人群吸烟率为28.1％，其中男性为52.9％，女性为2.4％。得益于国内市场的巨大，中国烟草总公司也是世界最大的烟草企业。按照2011年的数据，其烟草制品的一般贸易出口不足生产量的1％。

最近，中国疾控中心委托中国经济体制改革研究会和中国人民大学，展开一项对中国烟草业经济和影响的评估研究，其尚未发表的结论显示，中国烟草行业的社会收益可以概括为“不利于经济，有利于财政”。

简言之，中国控烟的阻力主要来自于烟草行业资本、中央财政及烟草行业集中地区的地方财政。

上述研究认为，各项烟草税的设置、分税制结构和烟草行业本身的高额利润，形成了中央财政对于烟草行业的强依赖性。

按照2008年的数据，烟草税收占全部中央税收总额的8.32％，占中央预算内财政收入的7.89％。

中国的烟草业在2000年扭转了连续四年产销量下降的颓势，呈现出高速增长的态势。

根据相关资料显示，在2000年，中国共生产卷烟3334.9万箱，销售3373.6万箱，实现工商税利1096.5亿元，利润297.4亿元；至2011年，全年卷烟生产销售分别增长至4849万箱和销售4825万箱，实现税利7529.56亿元，上缴国家财政6001.18亿元。如此算来，虽然产销量仅增长不到50％，税利却增长了近7倍。

地方财政对于烟草同样有依赖症，特别是在烟草业集中的地区，地方财政对其依赖程度极大。比如，在经济并不发达、烟草工业集中的云南，地方财政对于烟草税收的依赖很多年份“超过40％”。

杨杰表示，相较于其他行业，烟草业“技术含量不高，投入不多，但利润（率）很大，而且快，当年就能拿到真金白银”。

但相关研究显示，吸烟产生的社会公共卫生成本和其他的隐性社会成本，已经超过其显性的经济贡献。

不过，中国医学科学院党委书记李立明曾表示，中央政府非常清楚对于社会整体经济而言，烟草产业害大于利；然而因为利益都集中在中央，而相关的疾病成本却由个人和地方政府分担，这才是中央政府不愿大力推行控烟的原因。

杨功焕亦认为，中国烟草行业的国家专卖制度和“政企合一”是烟草局权力的来源。

“其实中烟公司并不是私有的烟草公司，主要的决定因素还是在高层。我心里清楚，控烟在一段时间内，不会被高层认同。”杨功焕说。

实习生白亚静、张欣，本刊记者明叔亮对此文亦有贡献