论政府在城市基础设施投融资市场化过程中的职能转换

20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为自然垄断的社会福利品，都侧重于对城市基础设施实行国有化经营。70年代末，西方国家的国有化达到最高峰。但随后各国逐渐发现，政府对城市基础设施建设并运营管理的单一模式存在很大问题，一方面，这种模式要求政府投入巨额资金，不仅给政府带来沉重的财政负担和惊人的财政赤字，而且还不能满足城市快速发展对城市基础设施不断增长的需求；另一方面，这种模式也被实践证明是缺乏积极性和约束性的，导致城市基础设施从投资建设到运营管理的普遍低效率。针对这种情况，各国开始探索对城市基础设施市场化改革，将投融资主体由政府部门为主转向私人部门为主，让社会资金参与城市基础设施建设，同时将市场机制引入城市基础设施投融资过程。因此，从某种意义上说，城市基础设施市场化改革的过程也是政府职能转变的过程。

一、关于政府与市场边界的理论分析

（一）市场失灵与政府干预

城市基础设施属于公共物品。传统理论认为，公共物品是为社会提供福利的物品和劳务，其享用权不为个人所独有，某人对该物品的消费和使用不会影响其他人的消费和使用，即公共物品的消费不具有排他性。同时，公共物品免费提供给任何需要它的人，因此，公共物品的供给不具有竞争性。公共物品的这种特性使公共物品的私人供应失灵，公共物品使人们能够免费或花很少代价从这类物品的消费中分享到好处，每个人都想作一个“免费乘客”(freerider)。从这个角度看，追求利益最大化的私人企业决不会做只花钱不赚钱的事情。

由于非竞争性和非排他性导致基础设施产品消费上的“搭便车”现象，这就是我们说的，市场在基础设施产品供给中存在“失灵”现象，从而决定了政府成为提供基础设施产品最理想的制度安排。

（二）政府干预与政府失灵

近年来，“公共物品理论”却越来越受到理论和实践的挑战。即公共物品由政府垄断供给，有时会使公共物品供给出现低效益。如:政府决策者有时会按个人的意愿行事而不能尊重公众的需要。同时，公共物品消费不具有排它性，这会带来公共物品的过度消费，如城市公园作为公共物品，大家都可以来休闲锻炼，而公共资源毕竟是稀缺的。最初，公共物品消费上是不具有排它性的，但随着消费者的增加，公共物品消费就会具有排它性。即当到公园里来的人超过了公园本身的承受能力，这时每个家庭都争抢着到公园里锻炼，就会降低其他家庭到公园里锻炼的质量；当每个家庭都排斥其它家庭到公园里锻炼，就带来公共物品消费上的竞争性。当公共物品消费的非排他性和竞争性相结合时，公园践踏、破坏的悲剧就发生了，这造成了公共资源的过度消费。

对于“公共物品”生产中的低效、短缺和消费拥挤等问题，“公共选择理论”也揭示了政府失灵的制度性原因，“公共选择理论”认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。对于任何服务提供方式而言，决定其效率和效益的核心因素是竞争。

（三）关于政府与市场边界的重新界定

现代经济的理论与实践证明，市场不是万能的，政府也不是万能的，经济中既存在市场失灵也存在政府失灵，市场和政府都是调控经济的手段和机制。那么是选择政府，还是选择市场，抑或政府与市场的合作是政府在基础设施市场化改革中面临的新问题。

西方理论界认为相对“市场失灵”，“政府失灵”的后果更为可怕。因此，打破公共物品供给上的政府垄断，防止公共物品供给的低效率及公共物品供给中的，权力寻租现象，这就是要把公共物品的供给向私人企业开放。如经济学家斯蒂格利茨“私有化基本定理”所认为的，在公共物品供给中，公共物品供给是具有公共目的的，尽管私人部门的企业行为与此相冲突，但不能因此对这些企业进行国有化改造，相反，为了提高公共物品的效益，政府可以通过签订合同，授予经营权、予以经济资助、法律保护等手段，委托私人部门生产和提供，使公共物品供给向私人部门敞开。这一定理认为，通过行政契约使公共物品供给向私人开放后，既使公共物品供给的高效率通过私人企业的利益最大化行为得以实现，又使私人企业在公共物品供给中服从政府合同的指引而符合公共目的。由此解决公共物品以往供给中经济目的和公共目的不能兼顾的状况，实现公共物品供给中经济效益和社会效益的统一。

公共物品供给向私人部门敞开，还意味着将竞争引入到私人部门取得特许权、经营权的过程中。实际上，在私人企业从政府那里取得特许权、经营权的过程中，由于政府给予私人企业特许权，经营权中是由具体公务人员担负的，其个人私利使其运用权力寻租，形成与私人企业的“合谋”，并排挤竞争而使公共物品供给降低效率。因此，在政府授予特许权，经营权过程中本身就引入竞争机制，通过拍卖、竞买，以公开、公平竞争防止上述合谋行为，最终将公共物品供给的经营权交给那些更有效率的私人企业。

二、关于政府与市场边界的实践考证

现实经济中，对城市基础设施而言，是选择政府还是市场？抑或政府与市场合作的方式？其实质就是选择城市基础设施的生产者和提供者。从世界各国情况看，政府介入城市基础设施大体有两种基本类型：一是政府直接生产，一是政府间接生产。

（一）政府直接生产

政府直接生产是指政府直接通过财政支出、拨款给自己拥有的公营企业来生产城市基础设施。这是政府介入城市基础设施领域的传统方式。即使是在市场经济比较发达的一些西方国家，地方政府也直接生产和经营城市基础设施。在美国，公路建设始终是地方政府直接生产经营的主要内容。在欧洲，特别是北欧国家，各国地方政府对一些城市基础设施的供给，也较多地采用了直接生产的形式。我国的城市基础设施建设也在很大程度上依靠政府直接生产。

（二）政府间接生产

政府间接生产是指政府利用预算和政策安排形成经济刺激，引导非政府机构参于城市基础设施建设和运营。一方面降低政府的财政开支，另一方面促进公共产品和服务质量的提高。随着市场经济的发展，我国政府开始逐步运用间接生产方式促进城市基础设施的发展，但在运用上还不能得心应手，因此，有必要学习和借鉴国外政府的间接生产方式。政府间接生产主要有以下几种形式：

1． 签订合同

地方政府与民营企业或国有经济组织签订生产合同经营城市公共物品，是市场经济国家政府间接生产城市基础设施最普遍的一种形式。适用于这种方式的公共物品主要是具有规模经济效应、具有自然垄断性的城市基础设施，以及其它一些公共服务行业。政府选择订约方的方式一般是公开招标，借助于投标者的竞争把价格压到经济合理水平(成本+税金+法定合理利润)。政府在诸多投标单位中选取收费最低者，或在接受政府方案的投标单位中选取要求补贴最少者。

2．特许经营权

特许经营是指国家或地方政府特许私人公司从事城市基础设施的产品和服务的经营，并从中获利的经济活动。特许经营一般是通过合同的形式来界定政府与企业双方的权利和义务。特许经营权有利于建立和强化民营企业的激励机制，在保护公共利益的同时，保证投资者能获得具有吸引力的财务收益。

在西方国家采取特许经营的有自来水供给、供气、邮政电信、电力事业、公共交通、出租车等，目前，国内许多城市在铁路、电信、城市交通系统以及水供应与处理中都有特许经营权的安排，以此减轻政府的财政投入，提高行业服务质量。

3．租赁承包

中标单位租用政府部门原有的生产设备、场地继续代替政府提供公共产品，订约方要向政府交纳租赁费用，负责生产设备的维护保养，只有使用权，没有所有权，合同期满后完好交回政府。

4．财政补贴和资助

主要适用那些盈利性不高或远期才有收益、风险大的公共产品，政府财政补贴和资助的方式很多，有直接或间接补贴、优惠贷款、无偿赠款、减免税金、价格补贴、及土地、设备所有权的无偿转让等等。

5．政府参股

主要适用于初始投入大的基础设施项目，如桥梁、道路、电站、高速公路、港口等。政府参股分为政府控股和政府入股。政府控股针对那些对国民经济、社会发展起至关重要作用的项目；政府入股主要是向民营企业提供资本和分散民间投资风险。政府参股的比例并非一成不变，一旦项目进入正常运营并有了稳定的利润，政府便开始卖出自己的股份，抽回资金转向其它项目。

6．内部竞争

对一些不宜对民营企业或非政府组织开放，又有较高专业技术要求的公共产品，则采取内部竞争的方式、建立责任制模拟法人进行企业化管理，经费总包干。内部竞争机制可以提高效益，改进产品或服务的质量，如道路的维护管理。

三、市场经济条件下政府在基础设施市场化改革中的职能定位

美国学者E S. Savas认为:“服务提供与安排”与“服务生产”之间的区别十分重要，是政府角色界定的基础。对那些属于政府天职的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度和什么水平，怎样付费等。至于服务的生产和提供，完全可以通过市场化形式由私营部门或社会机构来完成。正如《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中所说，政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。

基础设施由于存在市场缺陷而使得政府干预不可避免，政府干预的方式有多种，每一种方式都有优点，但同时也存在较大的缺陷。政府干预方式没有最优，也没有最劣，对其选择只能依据各国、各地的具体情况以及不同基础设施的种类和性质进行。但有一条原则也许是共同的，即尽可能发挥市场机制的作用，凡是市场能够发挥作用的服务领域和服务业，都应该让市场发挥作用；市场不能发挥作用的领域，也应尽可能地模拟市场机制。对基础设施而言，大部分领域和业务都可交予市场。政府的作用是对基础设施的市场运作进行必要、有效的管理以及直接参与极少数基础设施的提供。因此，政府在基础设施领域改革中的主要职能是做好宏观调控，通过市场机制引导基础设施的投融资方向和行为，而不是行政主导投融资。

结合我国的具体情况，本文认为当前在我国市场经济转轨过程中，政府在基础设施投融资领域的职能定位应突出表现在以下一些方面:

1.制定基础设施产业中长期发展规划，引导社会资金投向。在城市规划中明确城市基础设施的建设规模、资金来源和发展目标等，发挥城市规划对基础设施建设的指导作用。

2.制定和完善市场运作所需的各项配套政策和投融资法规，加大执法力度，规范投融资行为，依法保护各类投资者的合法权益，建立公开、公正、公平、公信的市场竞争秩序。

3.优化投融资环境，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境，吸引更多的国内外资本参与基础设施建设。例如，应该出台具体政策规定基础设施引入社会资本的方式、条件和特许权优惠、财政适当补贴等，这对于吸引多元化的投融资主体进入基础设施领域有着很好的促进作用。

4.制定监管的配套法律，并根据法律规定监控基础设施产品或服务的价格水平和服务质量，在保证对基础设施领域的企业有一个比较合理的利润的同时，也要维护消费者的合法权益。

综上所述，城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提；城市基础设施建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调配合。完全靠政府主导不行，完全靠市场机制也不行。市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高的要求，而基础设施投融资行为又必须要在政府引导和行政规范下进行。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所）