政府角色模式转型:和谐社会构建的现实动力

摘 要：各级政府在和谐社会的建设中起着主导性作用，政府角色模式转型已经成为和谐社会构建的现实动力。因而，构建和谐社会必须以重构社会发展的价值准则、建立现代公共财政体系、健全社会利益表达机制和利益调节机制为切入点，大力推进政府角色模式由“经济建设型”向“公共服务型”转变。

关键词：和谐社会；政府；角色转型；公共服务

中图分类号：F401 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）08/09-0106-05

十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，全面提出了构建社会主义和谐社会的战略部署，同发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和社会主义先进文化一道，共同构成了四位一体的社会主义现代化建设总体布局，标志着我们党对有中国特色社会主义道路的探索达到了新的理性高度。

基于各级政府在和谐社会建设中所担负的重要职责，《决定》还明确提出了“建设服务型政府”的目标要求，并就服务型政府的宗旨、职能配置、管理方式、行为模式等方面作出原则性规定。这也表明推进政府角色模式从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，实际上已经成为和谐社会建设的重要现实推动力。

一、政府是和谐社会构建的主导者

和谐社会建设既是一个长远的战略目标，又是一个宏大的社会系统工程，需要发挥社会各个组织和全体公民的作用。这其中，各级党委政府发挥着至关重要的主导性作用。

首先，政府作为国家意志的具体体现者，是社会利益整合的主体。社会和谐说到底是社会利益的协调问题。在市场经济条件下，竞争机制的作用必然导致社会利益的分化，形成多元化的社会利益格局。不同的利益群体有着不同的利益诉求，他们在竞争社会稀缺资源的过程中必然会发生各种利益冲突。政府作为社会利益的整合者，一方面必须为社会资源的竞争制定公正的规则体系，并保证规则体系能够有效地制约社会资源的竞争；另一方面必须通过社会二次分配，进行必要的社会利益协调，使竞争的失利者获得一定的补偿。任何一种社会和谐，都以社会规则系统的有效运作为前提，政府如果不能很好地发挥规则的制定者、执行者的作用，发挥社会利益的整合作用，社会利益的冲突就可能发展到瓦解社会秩序的程度，发展到社会共同体解体的程度，社会文明也就会退化到弱肉强食的丛林状态。因此，要在市场化和经济起飞进程中有效地维系社会和谐，首先就必须充分发挥各级政府在保障社会规则系统的有效运作上的作用。

其次，政府是公共资源的配置者，各级政府能否合理地配置公共资源，是社会能否实现和谐的重要决定因素。充分发挥市场机制在社会资源配置中的基础性作用，是中国体制改革的重要目标，但即使在市场经济高度发达的西方国家，市场也绝非资源配置的唯一方式，政府同样发挥着重要的作用。经过改革开放以来近30年的发展，我国已经积累了可观的财富，政府手中掌握的近4万亿的税收和1万亿美元的外汇储备，已经使政府具备了相当大的调节国民经济社会生活的实力。各级政府如果能够本着以人为本的发展理念，按照公平正义的原则，合理地配置其所掌握的规模庞大的公共资源，重点解决好突出的民生问题，和谐社会秩序的构建也就有了基本的保障。

再次，政府主导型发展模式，决定了各级政府在国家经济社会发展战略和公共政策的制定、实施中发挥着至关重要的作用。我国的人均国内生产总值已突破1000美元，产业结构转型速度正在加快，社会利益格局正发生重大变化，社会转型正面临关键的临界点，社会进入了一个既充满发展机遇、又面临各种社会风险的新的发展时期。在这个特殊时期，能否实现经济社会持续稳定发展，在经济起飞过程中维系稳定、和谐的社会秩序，关键在于政府能否积极制定和实施合理的公共政策。政府是国家公共利益的代表和管理者，它通过制定充分反映公共意志的政策、确立社会普遍遵从的行为准则、调整社会规范和社会关系，来维护公共利益，保证社会公正，推动社会健康、协调发展。在当前事关中国未来命运的重要阶段，如果政府采取的政策妥当，就可以带领人民平稳度过这一关键期；如果在政策导向上发生重大失误，则会激化矛盾，造成社会动荡，从而阻碍经济与社会发展。

中央在提出科学发展的基础上，把社会和谐上升到中国特色社会主义本质属性高度，这体现了国家经济社会发展价值取向一种重大的调整。社会和谐既是落实科学发展观的重要保障，又是实现经济社会科学、合理发展的重要目标。社会和谐目标的提出，意味着发展理念的重大转型。从实现社会和谐的社会发展价值导向来讲，科学发展观的落实可以理解为三个层面的问题：一是为谁发展？科学发展观视野下的发展，不是为了少数人的特殊利益而发展，不是为了政府的政绩发展，而是要为全体社会成员的福利而发展，要让全社会的成员都能分享到发展的成果。于是，就有了更加注重社会公平的问题，有了关注社会底层的问题。二是发展为了什么？我们需要从以往单纯注重物质财富增长，注重GDP增长的发展，转向更多地关注国民生活质量的提升，关注社会成员对幸福的切实感受，关注社会和谐秩序的维系。三是如何发展？这就有了如何实现经济与社会、城市与乡村、物质文明与精神文明、人类与生存环境之间以及代际之间全面协调发展的问题，就有了社会关系以及人与自然关系的可持续性问题。要贯彻落实科学发展观，完成发展模式的转型，就需要各级政府制定的发展战略，以及各种政策充分体现这样的发展理念。

最后，就改革开放以来各级政府所发挥的作用来讲，和谐社会的构建很大程度上取决于政府角色的转型。在过去的20多年间，在“以经济建设为中心”的发展导向的作用下，各级政府一心一意致力于经济建设，在加快经济发展方面发挥了巨大作用，各级政府的行为都呈现出了鲜明的经济建设型政府的角色模式。客观地讲，在经济十分落后、社会各项事业的发展都严重受制于经济发展水平的情况下，各级政府以组织经济建设为首要职能的角色定位，有一定的历史合理性。但近些年来社会发展滞后于经济发展问题也越来越突出地暴露出来。更重要的是，在不合理的政绩考核体系的刺激下，一些地方政府的职能已经出现了严重的偏差和扭曲，如把“发展是硬道理”片面地理解为经济增长是硬道理，把“发展是第一要务”简单地理解为经济发展是唯一要务，甚至为单纯追求GDP增长而不惜让一部分社会群体承受巨大的利益牺牲，不惜让环境付出巨大的代价。这些影响社会和谐的突出矛盾和问题，其产生的原因尽管是复杂的、多方面的，但许多问题不能不说与地方政府发展导向和政策取向的错位存在着密切的关系。换言之，地方政府角色的缺位、越位，正是一些影响社会和谐的因素长期得不到解决，甚至不断恶化的重要根源。

二、和谐社会构建需要政府角色模式转型

正如经济体制改革经历了十多年“摸着石头过河”的“试错”性探索，才最终确立了建立社会主义市场经济体系的目标模式一样，中国的行政体制改革在经历了长时期的适应性调整，经历了以机构改革和职能转变为中心的几轮变革之后，逐步认识到从政府主导型经济向市场主导型经济转变是市场化改革的必然趋势，与之相对应，政府的角色也必然要从主导经济发展转变到提供公共服务的轨道上来，于是在新世纪之初中央便确立了构建现代公共服务型政府的目标模式。一方面，随着中国市场经济体系的逐步发育成熟，政府角色正面临着一个结构性的转型。在市场主体和社会中介组织已经可以越来越广泛地承担政府某些相关职能的情况下，公共物品和公共服务严重短缺的现实迫切要求政府在弱化经济建设主体角色的同时强化其公共服务功能。另一方面，公共服务型政府的建设也顺应了世界公共管理体制改革的潮流。20世纪70年代兴起的西方行政体制改革浪潮，在对政府职能进行重新定位与设计时，最终都选择了公共服务导向，实现了由重管制向重服务的职能转换，以及“以政府为中心”向“以公众为中心”的价值转换。

政府角色模式的转变，作为我国行政体制改革的主题，已经提出了近20年，其间政府角色的转变也取得了一些进展，但从总体上看，政府角色转变还没有实现结构性的突破，政府角色越位、缺位和错位现象还司空见惯。政府角色转变长期滞后，究其根源，一个重要原因，是以往的政府职能调整，缺乏一个清晰的目标模式，限于枝节性的修修补补。在中央明确提出科学发展观，确立经济社会全面协调可持续发展战略的背景下，建设服务型政府很自然地就成为中国行政体制的目标模式。增进政府服务职能的实质，是为市场和公民提供所需的公共产品和公共服务。提升政府的公共服务功能意味着政府把“服务人民”作为自身行为的逻辑起点和最终归宿，将自身定位于服务者的角色，不断地应对人民日益增长的多样化需求，不断完善基本的公共服务，并承担相应责任，并以人民是否满意作为评判工作的最高标准。在市场经济条件下，要求政府在提供维持性公共服务以保证国家机器正常运作，维持社会的良性发展的前提下，还必须提供全面的社会以弥补市场缺陷，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需求，如公共教育、医疗卫生、社会福利和保障、劳动力再就业、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等。换言之，政府角色职能应转变到为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来。

政府的公共服务职能也体现在为市场经济有效运作提供必要的规则服务上，即通过提供合理的规章制度来规制市场行为和规范市场秩序，为各个市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，以降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率，提高市场经济的活力，促进社会主义市场经济的快速发展。在市场主体已经基本发育成熟的条件下，政府在市场经济发展中的角色，应转变成为市场主体创造平等竞争环境和提供服务的“服务员”。当前的重点是健全和完善市场规则体系，打破行政性垄断，限制行政权力对微观经济过程过多过滥的干预，着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境。

社会管理同样是政府的一个重要职能。这里的社会管理，主要是指通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、持续和稳定的过程。政府执行社会管理职能、充当社会管理者，既是弥补市场失灵的要求，是协调各种矛盾的前提，也是构建社会主义和谐社会的一个重要任务。目前，我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的需要，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。主要表现为：一是社会发展明显滞后于经济增长，突出体现在我国社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。二是在经济与社会发展的过程中，出现了诸如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等，这些问题都给社会和谐秩序的维系增加了不确定性因素。三是我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，同时由于城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致了不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多。这些都要求各级政府进一步强化社会管理职能，为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。如通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，维护良好的社会秩序；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力；完善就业服务体系，提供有利于扩大就业的政策环境；控制人口增长和治理生态环境，促进人与自然的协调与和谐；鼓励开展各种形式的社会互助活动，保护困难群众基本利益等。

三、以完善制度推进政府角色模式转型

各级政府在和谐社会构建中的主导作用，以及政府自身所面临的职能转变的重大挑战，决定了政府角色模式从经济建设型政府向公共服务型政府的转变实际上已经成为和谐社会建设的重要现实推动力。但从和谐社会建设所面临的主要矛盾来讲，要想实现政府角色模式的转换就必须突破现有的价值准则、建立现代公共财政体系、建立健全社会利益表达机制和利益调节机制。

1.重构社会发展的价值准则，确立公正至上的价值导向

公正是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，是社会凝聚力、向心力和感召力的源泉。改革和发展只有遵循公平正义的原则，才能取得社会各个阶层的共识和认同，获得最广泛的社会支持。只有公众在社会现实生活体现了起码的公平正义这一点上形成了广泛的共识，社会共同体才能有效地维护共同体成员内部之间的和谐关系。当前，公平正义已经成为社会利益冲突中公众普遍的价值需求。如果我们按照社会竞争的过程逻辑，把公平（平等）的内涵理解为起点平等（社会地位的平等）、过程平等（规则的一视同仁）及结果平等（最终分配的相对均衡）三层内容的话，起点平等和规则平等所构成的形式公正，或者说机会平等，相对于结果平等，无疑更具有基础性和前提性的意义。这种意义的形式公正，同效率并不构成冲突，不存在“兼顾”的问题，因为它正是效率之母。

从西方的历史来看，其公平与效率之争，是在形式公正得到了法律制度的基本保障的前提下展开的，罗尔斯与诺齐克的争论对于我们的启示，只有放在这样背景下才有真实意义。就中国而言，在改革之前，我们在很大程度上是把形式公正当作“资产阶级法权”来批判的，因而在实践中产生了很强的舍弃形式公正直接争取结果平等的冲动。其结果是社会共同体成员在没有获得形式公正的前提下，陷入了无效率所导致的共同贫困。改革开放后，我们逐步确立了“效率优先、兼顾公平”的价值取向，近些年来我们又进一步强调要“更加注重公平”，具体的原则是“一次分配注重效率，二次分配注重公平”。必须指出的是，“兼顾”意义的“公平”只能理解为作为社会竞争结果的财富分配的相对平等，而决不能错误地认为形式公正意义的机会平等，也必须为效率让路，处于“兼顾”的地位。因此，从构建社会和谐的角色讲，政府行为必须牢固地确立公正至上的价值导向，坚决避免任何以牺牲社会公正为代价的所谓“效率至上”。为此，国家的各种法律，政府制定的各种公共政策，都必须切实保障所有社会成员平等的国民待遇，保证所有社会竞争的规则体现形式公正，并能够得到有效的执行。只有在这一基础上，才谈得上通过二次分配对国民的收入进行必要的调节。

2.建立健全现代公共财政体系，强化各级政府的公共服务功能

现代公共财政是与市场经济体制相联系的，着眼于校正市场失灵现象的财政管理体制。在市场经济条件下，凡是市场经济无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上都必须介入。公共财政的最重要的特点，顾名思义，就是公共性，它以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，以促进经济发展、社会发展和人的全面发展的统一，实现和谐社会为目标。要实现由经济建设型政府向公共服务政府的转变，建立现代公共财政体系是一个核心问题。

一方面，必须根据政府间事权的配置，对政府间的财权进行合理化的调整，形成各级政府财权与事权的对称局面。随着分税制财政体制的实施，在中央政府的财力得到保障的同时，中国的财政体制也暴露出了中央财政投资性支出过大，转移支付力度过小，以及地方财力过度集中化，导致政府间财政资源配置同事权配置很不相称的局面。为此，当前迫切需要根据公共产品的性质，在划分区域性公共产品与全国性公共产品的基础上，明确财政支出的来源和承担者，建立各级政府事权与财权的对称机制。另一方面要通过调整财政支出结构，加快由投资型财政向公共服务型财政的转变，大幅度增加社会保障、教育、基础设施、生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出，促进经济社会全面协调稳定发展，使全体社会成员共享改革发展的成果。同时，要切实降低各级政府的行政成本。据统计，中国目前有一半左右的省，其财政收入65%以上用于行政事业开支，大多数县的行政事业费占财政收入80%-90%，换言之，为数不少的县市的财政预算基本处于自我维持状态。1990-2001年间，我国行政管理费用年均增速为29.2％，12年间增长了7.3倍。90年代末及新世纪初，全国大概有350万辆公务车，一年耗费3000亿人民币，而2001年全国用于低保的费用只有100亿元，失业保险也只有190亿元。

3．建立健全社会利益表达机制和利益调节机制，实现社会分化的有序化和合理化

依法享有各项民利，享有市场主体自主选择权利的社会成员，根据自身的价值偏好努力实现个人收益的最大化，由此导致社会利益不断分化，并在这种分化过程中形成各种利益矛盾和利益冲突，这是现代开放社会的生活常态，也是和谐社会建设面临的一个核心问题。人类社会发展的历史充分证明，人类社会不可能通过回避利益矛盾和压制利益冲突，来实现社会和谐。这是我们必须正视和接受的基本事实。更重要的是，利益的分化和冲突并不是洪水猛兽，它在不同的社会制度条件下会有截然不同的表现形式。只要形成了适宜的社会环境和制度约束条件，利益冲突的结局也完全可能由“你死我活”式的零和博弈或“同归于尽”式的负和博弈，演变为妥协中的双赢、分歧中的共容共存。在市场经济条件下，我们可以、也只能在在分歧中寻求均衡，在分化中寻求整合，在对立中求妥协，通过规范市场秩序，健全利益均衡机制，实现公平竞争中的社会和谐。概括地讲，这种和谐机制对利益的整合应当遵循以下几个基本原则。

一是社会利益的分化必须建立在正义的基础上，建立在充分尊重市场规则和法治秩序的基础上。在转型时期,正义的首要内涵不能不是所有社会成员享有平等的社会权利,享有平等地竞争各种社会稀缺资源的机会，也就是享有形式公正。在按要素分配的市场规则下，劳动力、资本、知识、技术、管理等等都是生产要素，其提供者都是社会财富的创造者，都有按照自己的贡献参与公平分配的权利。同时，社会利益分化必须以社会流动机会平等地向所有国民开放，打破所有先赋身份、权力的优先权为前提。社会阶层之间的自由流动，是缓和社会地位差别造成的矛盾和冲突，释放社会底层不满能量的根本途径。社会流动性越大，就越能够为社会成员提供更多的机会和希望，社会结构就越具有弹性，社会冲突就越容易得到化解。诉诸于社会现实，引发社会不满的最突出问题往往并非利益分化本身，而恰恰是利益分化的规则问题，是特权、先赋性因素等对规则公正性的破坏。

二是社会利益分化必须控制在社会可承受的范围之内。一个社会共同体要维系其最基本的凝聚力，保持最低限度的稳定和和谐，就必须能够将社会的利益分化和利益冲突控制在不引发激烈的对抗性冲突，不危及整个社会作为一个利益共同体存在的范围之内。换言之，和谐社会的游戏规则不能是“弱肉强食”、“赢家通吃”，而必须是弱者与强者的共容共存。在一个社会的竞争和利益分化发展到失败者连生存的尊严和希望都被剥夺的地步时，社会和谐不仅对于弱者来说是一种奢望，对于强者来说同样也只能是一种幻想。因此，当前构建最低限度的社会和谐必须解决的一个突出问题，就是建立全民最低限度的福利保障体系，打造社会安全阀，保证任何一个社会成员都不会因在基本生存问题上陷入“走投无路”的境地而危及社会和谐，保证社会各阶层都能分享改革发展的成果。

三是健全社会各群体的利益表达机制。在利益冲突常态化时代，唯一的出路，是实现冲突各方的利益妥协。为此首先必须建立健全利益表达的制度化渠道，使社会各阶层的利益愿望都能够通过制度化的合法渠道表达出来，并进入公共政策的渠道。同时，社会的利益冲突必须有制度化的协商、均衡机制，借助于谈判、对话、协商等利益整合机制，使冲突各方的利益都能够通过妥协、退让的方式得到不同程度的实现，并在此的基础上形成社会价值的基本共识，形成对维系利益共同体的社会共同利益的尊重。