人民银行依法行政中应规范和控制的问题

摘 要:行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为,其自由裁量权若被滥用必将严重影响到人民银行的依法行政工作｡本文通过对行政处罚中自由裁量权的分析,对人民银行行政处罚自由裁量权进行了深入的探讨,同时遵循公平与效率的原则,研究如何规范和控制自由裁量权的行使,以期有利于人民银行正确､及时而有效地执法

关键词:行政处罚;自由裁量;规范;控制

中图分类号:F830.3文献标识码:B文章编号:1007-4392(2007)07-0059-03

一､行政自由裁量权的含义

人民银行的行政自由裁量权是指法律､法规赋予人民银行在行政管理中依据立法目的和公正合理原则,自行判断行为的条件,自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力｡人民银行的行政自由裁量权使人民银行在管理过程中具有更大的能动性｡

二､人民银行行政处罚中自由裁量权存在的必要性

人民银行作为国家行政机关其行政处罚权与其他行政权力一样,在其运用的过程中存在着自由裁量权｡行政处罚中自由裁量权的存在是法律调整行政处罚关系的需要｡这是因为:第一,法律规范的不完备性决定了行政裁量的必要｡历史发展的局限性和阶段性,决定了生活在一定历史环境中的立法者的知识和技能难免具有一定的局限性,因而其制定的法律难免具有滞后性,需要行政机关的自由裁量做出必要的调整｡人民银行的行政执法内容广泛,情况复杂,法律､法规不可能都规定得明确具体,详尽无遗,因此法律法规只规定明确的范围和幅度,由人民银行依据实际情况做出最佳选择｡第二,社会的复杂多变与法律规范的相地稳定,使行政机关在面对法律的普遍性与个案的特殊性的矛盾时,必须有自由裁量的权力｡人民银行行政执法的专业性､时间性､地域性要求法律､法规应授予人民银行在行政处罚中以必要的自由裁量权,使之能根据客观情势的变化,权衡轻重,灵活运用法律规定,在法定范围内作出合法､合理的行政处罚,以达到依法行政,维护金融稳定的目的｡

可见,人民银行行政处罚中的自由裁量权作为行政权力的重要组成部分,在行政处罚中是必不可少的,它能使行政执法者审时度势地处理问题,提高了行政处罚的效率｡

三､人民银行行政处罚中自由裁量权的体现

自由裁量权在人民银行行政处罚中大量存在｡根据《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《中国人民银行法》)､《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)､《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称《反洗钱法》)等法律､法规的规定,在人民银行具体行政行为和抽象行政行为中,行政处罚的自由裁量权主要体现在以下五个方面:

(一)立法上的自由裁量权-赋予人民银行命令､制定规则的权利

为了确保人民银行作为国家的行政机关在履行职责过程中的机动性和灵活性,法律赋予了人民银行制定规则､命令的权利｡如《中国人民银行法》第二条第一项规定,中国人民银行可以与履行其职责有关的命令和规章｡第二十七条规定,中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则｡以上均由法律或国务院行政法规授予人民银行在立法上一定的自由裁量权,使人民银行在行政执法中可以根据客观情况的变化,点或修改规章和命令,使执行具有更大的机动性和灵活性｡

(二)对事实要件认定的自由裁量

法律赋予人民银行对行政相对人行为性质和执法事项性质认定的自由裁量,确认行政相对人的行为是否违法,并经过检查和调查决定是否做出行政处罚｡如《中国人民银行法》第四十六条:“本法第三十二条所列行为违反有关规定,……有关法律､行政法规未作处罚规定的,由中国人民银行区别不同情形给予警告､没收违法所得……｡”在本条中和所涉及到的第三十二条中并未列明违反有关规定的具体情形,因此人民银行在实际执法中要结合对行政相对人行为性质和执法事项性质的认定,对行政相对人是否违法做出裁量｡

(三)判定情节轻重的自由裁量

所谓情节是指在某种行为已经构成违法的前提下,执法机关在对行政相对人作出处罚时应当考虑的,据以决定从轻､从重､减轻或者免予处罚的各种情况｡人民银行在行政执法过程中对违法行为采取的是过错推定原则｡所谓过错推定原则是指金融机构､其他单位和个人一旦实施了金融违法行为,只要不能证明自己主观上无过错(故意和过失),法律就推定为违法行为人有过错,并依法承担金融行政处罚责任｡因此行政处罚的情节可以分为主观和客观两个方面｡主观方面包括故意还是过失,故意是指行为人明知自己的行为违反金融行政法律规范的规定,发生危害金融秩序的结果,并且希望或放任这种结果的发生的一种心理状态;过失是指行为人应当预见到或者已经预见而轻信能够避免,以至发生这种结果的心理状态｡客观方面则包括时空､对象､方式手段和危害后果等｡在人民银行行政处罚时,必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节｡

(四)选择处罚种类､幅度或对象的自由裁量

人民银行行政处罚的种类主要有警告､罚款､没收违法所得､责令停止某些业务等｡根据处罚法定原则,当然依据法律､法规和规章的规定来决定｡但是法律法规在处罚的种类､幅度或处罚对象的选择上赋取了执法人民银行一定的裁量权｡如《中国人民银行法》第四十五条:“印制､发售代币票券,以代替人民币在市场上流通的,中国人民银行应当责令停止违法行为,并处二十万元以下罚款｡”法条中规定了对印制､发售代币票券这一违法行为的处罚上限为十二万元,其处罚幅度在零到二十万之间｡至于具体的处罚数额,则由执法的中国人民银行根据相对人的违法行为和情节在二十万元以下确定具体的数额｡因此人民银行在行政执法中应该在法律规定的种类和幅度内作出自由裁量｡从现有的人民银行履行监督管理权的法律法规中可以看出,罚款是所有行政处罚中用得最多､最广的一种,也是人民银行运用自由裁量权最频繁的一种｡在此,人民银行在运用自由裁量权时关键要把握三点:一是不要超出法定的范围和幅度;二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重,显失公正;三是如果从轻､从重､减轻或者免予处罚时必须有合法的原因和理由｡

(五)选择行为时限的自由裁量

人民银行行政执法中还有一项自由裁量权,那就是责令改正的期限问题｡特别是在《反洗钱法》颁布实施以后,人民银行行政处罚时经常会遇到这一问题｡尽管责令改正不属于行政处罚的种类,但这是人民银行在行使金融监督管理权时对违法行为人发出的一种作为命令,违法行为人应当按照命令改正或限期改正违法行为｡如《反洗钱法》第三十一条､第三十二条均这样规定:“金融机构有下列行为之一的,由国务院反洗钱行政主管部门或者其授权的市一级以上派出机构责令限期改正……”｡在这种情况下,执法的人民银行就必须根据客观情势运用自由裁量权对责令改正的期限作出明确､具体的规定,规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法的原则,过短或过长都是不适当的｡

四､建立人民银行的行政自由裁量权控制机制

为预防和控制行政自由裁量权的负面效应出现,防止其错位和异化｡上个世纪九十年代末,中国人民银行先后制定出台了《中国人民银行行政处罚程序规定》等部门规章,基本结束了过去行政自由裁量权“无法无天”的状况,有效地控制了行政自由裁量权｡但是,由于我国行政法体系的不完善,控制与规范行政自由裁量行为,仍有许多亟待解决的问题｡

(一)加强自由裁量的立法控制

首先,立法机关在授予自由裁量权时应当适当,在哪些情况下应当授予自由裁量权,哪些情况下应当授予羁束裁量权,要经过慎重考虑｡其次,立法中必须明确授予自由裁量权的目的,行使自由裁量权的原则,对行政机关的自由裁量权提出原则性要求｡这些原则性要求可以为司法审查提供证据,还可以通过立法解释,司法解释加以具体化｡再次,明确规定中国人民银行制定的部门规章不得再授予执法的分支机构自由裁量权｡第四,加强立法解释｡自由裁量权的存在主要归因于立法者认知能力的局限､语义的模糊特性､固定规则与流动现实的矛盾等,因此要求立法者不能怠于职责,一方面要不断地制定新的法律,另一方面根据客观情势的变化加强对其所制定的法律进行解释｡

(二)加强自由裁量的司法控制

第一,人民法院应充分利用《行政诉讼法》所确立的“”的违法标准,加强对行政自由裁量行为的审查｡我国行政诉讼法所确立的“”标准是人民法院控制行政自由裁量权的有力的法律武器,但这一武器目前尚未发挥应有的威力,这种状况亟待改变｡第二,应逐步扩大人民法院充分行使审查自由裁量行为的受案范围,加强其司法审查的功能,笔者认为,现行行政诉讼法的受案范围过小,且抽象行政行为不在受案范围,这削弱了司法机制约行政权的作用｡由于所站的角度和出发点不同,行政机关出台的部门规章倾向于维护本部门的利益,人民银行也不例外｡如《中国人民银行行政处罚程序规定》明确规定,中心支行决定的50万元以上､县支行决定的10万元以上的罚款为重大行政处罚｡在执法实践中我们发现,其数额标准规定得过高｡依照《行政处罚法》的规定,重大行政处罚应告知当事人有要求听证的权利｡部门规章仅从部门利益考虑,忽视了相对人的权利｡因此,应根据我国现状,逐步修改法律､扩大人民法院行使审查自由裁量行为的受案范围｡

(三)加强自由裁量的行政自控

人民银行行政自由裁量权是国家赋予行政主体―人民银行的,而具体的操作一般都是由执法人员来完成｡但是,执法人员实施自由裁量权的行政行为中个人价值判断标准､感情取向的不同等等均会造成行政执法中的巨大差异,使得在实践中行政处罚的自由裁量行为出现了许多显失公正､的现象｡要解决这一问题,除了加强对行政自由裁量权的司法监督外还要加强对执法行为的行政监督,确保执法人员不能｡行政程序的设定便是解决这一问题的必要手段｡程序―实质是管理和决定的非人情化,其一切布置是为了限制恣意､专断和任意裁量｡行政程序的设定也可以预防公务员拖延行政的行为发生,避免其选择不适当的手段､范围､幅度来加重行政客体的义务而滥用自由裁量权,扼制其行使自由裁量权时的主观随意性｡并且建立完善的行政程序是保障相对人权利的必要手段｡

要建立自由裁量的行政控制,一是建立健全行政执法责任制｡通过行政执法责任制,把执法质量与执法者个人责任联系起来,从而提高执法人员的责任心和业务水平,保证执法质量｡二是加强行政复议工作｡行政复议是一种规范化的内部的监督形式,较之行政诉讼,它的突出特点是:监督范围广泛,监督程序简便｡它不但可以审查具体行政行为的违法性,而且可以审查具体行政行为的适当性｡复议机关对自由裁量行为不仅可以给予全面的审查,而且可以直接行使变更权,纠正任何违法和不当行为｡

(四)加强行政主体的道德自律

首先,要明确行政主体的权力是人民赋予的,因此必须坚持权为民所用的原则｡坚持党和人民的利益高于一切,摆正权力､责任和义务的关系,把人民授予的权力看作尽责任之权,尽义务之权｡其次,要坚持按规则用权,坚持公众利益至上等行政自由裁量权行使的原则,以维护党和人民的根本利益｡三是要坚持按程序用权｡按程序用权最重要的是坚持民主集中制原则,重大事情一定要经行政处罚委员会讨论,个人不能独断专行,同时要依据明确的标准,根据事实,说明自由裁量行为的理由,并充分听取行政相对人的意见｡整个行政处罚自由裁量过程实行政务公开等等｡

总之,控制行政自由裁量权是一项任重道远的任务,需要认真对待｡随着行政法制的发展,我国对行政自由裁量权的控制将日益完善｡这将对人民银行的法治进程产生重大积极的影响｡

参考文献:

1､王名杨《美国行政法》,中国法制出版社1996年版

2､龚祥瑞《比较宪法与行政法》,法律出版社,1985年3月第1版

3､《中国人民银行行政执法指南》中国人民银行条法司编,中国金融出版社2001年4月版

4､林莉红《中国行政救济理论与实务》,武汉大学出版社2000年6月第一版