服务型政府建设亟需顶层设计

建设服务型政府是我国行政体制改革的核心、重点和重要目标。如何科学制定服务型政府建设的战略规划，以颇具远见的顶层设计和宏观指导，为服务型政府建设制定明确的时间表、构建科学的目标体系、确定服务型政府建设的路线图，这应成为国家长远的战略任务。

加强服务型政府建设战略指导的重要意义

加强服务型政府建设的战略指导，有助于将中央关于建设服务型政府的精神和要求落到实处。建设服务型政府，是党的十六届六中全会以来中央明确提出的关于深化行政体制改革的重大战略部署。为有效贯彻落实中央的这一重大战略决策，迫切需要对服务型政府建设进行科学的战略指导。缺乏这一战略指导，中央关于建设服务型政府的战略决策和战略部署就难以真正有效地加以落实。为防止这种情况，迫切需要根据社会主义现代化建设的战略全局和发展趋势，研究制定服务型政府建设的战略规划，使服务型政府建设在科学战略的指导下，目标明确、重点突出、统筹协调、分阶段推进，最终实现建设服务型政府的战略目标。

加强服务型政府建设的战略指导，有助于对各项体制改革进行总体协调。建设服务型政府是一项系统工程，涉及政治体制、行政体制、财政体制等各项体制改革。加强服务型政府建设的战略规划和战略指导，有助于对各项体制改革进行总体设计，进一步明确改革的先后顺序和战略重点，协调各项体制改革的关系，使各项体制改革紧紧围绕“建设服务型政府”这一中心，相互衔接、相互配套，从而为服务型政府建设奠定坚实的体制基础。

加强服务型政府建设的战略指导，有助于科学指导和协调全国的服务型政府建设。中央明确提出建设服务型政府以来，各地服务型政府建设步伐明显加快，并创造了许多新鲜经验。但迄今为止，各地对服务型政府的理解、采取的做法和推进的策略等都存在明显差别。为规范服务型政府建设，急需宏观战略的指导和协调。制定服务型政府建设的战略规划，科学界定服务型政府内涵，明确服务型政府建设的时间表、目标系和路线图，对全国各地服务型政府建设具有重要的指导、规范、协调和促进作用，必将极大地推动服务型政府建设。

加强服务型政府建设的战略指导，有助于实现“十二五”规划和全面建设小康社会的战略目标。党的十六大确立了到2020年实现全面建设小康社会的战略目标，党的十七大提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，党的十七届五中全会提出了制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。在这一背景下，研究制定服务型政府建设的战略规划，使服务型政府建设主动适应我国经济社会发展的新形势、新任务和新要求，就能够不断满足人民群众对提高生活质量的新期待，有效化解社会矛盾，为科学发展和转变经济发展方式创造良好环境，为实现“十二五”规划和全面建设小康社会目标提供保障。

研究制定服务型政府建设的战略规划

明确服务型政府建设的时间表。建设服务型政府是我国社会主义现代化建设的必然要求和题中应有之义，是深化行政体制改革的一项重要战略任务。因此，与我国实现全面建设小康社会目标和深化行政管理体制改革的总体目标协调一致，我国建成服务型政府的时间表应确定在2020年。

构建服务型政府建设的目标系。建设服务型政府的总体战略目标与若干子目标构成了目标系统，简称“目标系”。到2020年，当全面建设小康社会目标和行政管理体制改革总体目标实现之时，我国应建成符合国情、比较完善、基本公共服务水平显著提高、基本公共服务能力显著增强的服务型政府。这就是未来十年我国服务型政府建设的总体战略目标。该目标包括以下子目标：一是结果目标。包括：基本公共服务的覆盖面，到2020年我国服务型政府建成之时，基本公共服务应覆盖城乡全体居民；基本公共服务的均衡度，到2020年我国基本公共服务在城乡之间、不同地区之间和不同人群之间的差别明显缩小，基本公共服务的均衡度明显提高；基本公共服务的水平，到2020年我国基本公共服务水平不仅与经济社会发展水平相适应，满足人民群众对公共服务的基本需求，而且应达到人均GDP同等水平国家的平均或以上水平；基本公共服务的供给效率，到2020年要使我国基本公共服务的成本明显降低，基本公共服务的供给效率明显提高；公众满意度，到2020年我国社会各界和各个阶层的公众对政府提供的基本公共服务要达到比较满意。二是能力目标。政府职能转变是否到位，按照党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，到2020年，要实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，这是我国政府职能转变的根本方向和战略重点，其精神实质，就是要实现政府职能向公共服务的根本转变；政府组织结构是否优化，衡量政府组织结构优化与否，就是看政府机构设置是否符合精简、统一、效能的原则，是否实现了政府组织机构和人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；政府财政支出结构是否合理，政府提供基本公共服务是以政府财力为基础的，必须按照建设服务型政府的要求，调整和优化政府财政支出结构，使政府公共服务支出成为政府财政支出的主体；政府运行机制是否完善，提高政府基本公共服务供给能力，必须不断改革和完善政府运行机制，包括科学化、民主化和法治化的决策机制，规范有序、公开透明、便民高效的执行机制，科学合理、客观公正、及时准确的评估机制，标准明确、监督有力的约束机制等。三是过程目标。建设人民满足的服务型政府，必须优化政府流程，包括：透明度，要建立健全各类公开办事制度，依法明确公开的内容、公开的渠道、公开的时间等；民主化，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；规范性，依据国家法律法规，研究制定政府提供公共服务的基本程序和行为规范，并要求公务员严格按照既定程序和规范办事；便利性，按照以人为本和方便群众的要求，及时有效、方便快捷地提供公共产品和公共服务。

确定服务型政府建设的路线图。通过改革，构建适应服务型政府要求的体制和机制。第一，构建社会主义公共政治体制。服务型政府是为公民和社会服务的政府，这样的政府，只能建立在民主政治的基础之上。在我国，民主正在由阶级民主走向社会公共民主。建立在公共民主基础之上的政治体制就是公共政治体制。只有不断改革、发展和完善公共政治体制，才能为服务型政府建设奠定坚实的政治基础，提供强有力的政治保障。第二，构建社会主义公共行政体制。所谓公共行政体制，就是执行公共意志、行使公共权力、制定公共政策、管理公共事务、生产公共产品、提供公共服务、满足社会公共需求的行政组织体系和政府管理制度。构建社会主义公共行政体制，迫切需要加快政府职能转变步伐，将政府主要职能尽快转变到公共服务上来；按照建设服务型政府的要求优化政府组织结构，建立健全以公共服务部门为主体的科学化、规范化、法制化的政府组织体系；创新行政运行机制，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。第三，构建社会主义公共财政体制。建设服务型政府，必须改革财政体制，构建满足社会公共需求的公共财政体制。为此，必须加大政府基本公共服务的投入，增加政府支出用于改善民生和社会事业的比重，切实提高基本公共服务水平；按照推进基本公共服务均等化的要求，加大对农村和落后地区基本公共服务的投入，逐步缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间基本公共服务的差距；按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增加一般性转移支付的规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

如何加强服务型政府建设战略规划的顶层设计

制定服务型政府建设的战略规划是一项重大的战略决策，必须在系统深入研究的基础上，加强顶层设计，实行科学决策。第一，加强顶层设计和宏观指导。建议国务院研究制定全国性的服务型政府建设的总体战略规划，对地方服务型政府建设进行战略指导和战略协调。地方县级以上政府应结合本地实际，研究制定本级服务型政府建设的战略规划。各级政府制定的服务型政府建设战略规划，应相互衔接、相互协调、相互配套，在省区之内，基本公共服务标准应大体一致。第二，加强基本问题研究。科学制定服务型政府建设的战略规划，必须系统深入地研究我国经济社会发展的现状及其未来的发展趋势，全面系统地了解人民群众对基本公共服务的需求和期待，比较研究世界各国公共服务的供给经验、主要特点和基本规律，使服务型政府建设的战略规划建立在科学研究和准确判断的基础之上。第三，以科学发展观为指导，坚持统筹兼顾。研究制定服务型政府建设的战略规划，是贯彻落实科学发展观的重大举措，必须始终坚持以人为本、全面协调和可持续的方针，使服务型政府建设的战略规划与经济社会发展水平相协调，与经济社会发展战略相配套，不断满足人民群众日益增长的基本公共服务需求。第四，坚持民主、科学决策。各级政府研究制定服务型政府建设的战略规划，必须广泛听取社会各界的意见，实行听证制度、公示制度和专家论证制度。应尽量量化、细化服务型政府建设的各项目标，使之可比较、可评估、可监督、可落实，避免大而化之、笼而统之的现象。（作者为国家行政学院教授，北京大学兼职教授、博导，国家社科基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”首席专家）