房价暴涨背后的逻辑

摘要：2014年、2015年，连续两年房地产投资增速显著放缓，房地产销售面积和销售额同比下滑。房地产行业利润减少、周转减缓、规模增长失速等等现象都开始一并出现，房地产企业均出现了比较艰难的经营状况。市场对房地产行业的悲观预期也在增加。然而，形势几乎在一瞬间逆转。2016年房价以爆炸性的上涨开局，随后高开高走，整体价格走势惊爆了所有人的预想。与此同时，在房企非理性跟风的推动下，也致使土地市场再度创造了新的历史。这种现象的发生自然是多因素作用的结果，而土地财政，就是一个隐藏在背后的关键逻辑。

本文认为，“土地财政”指的是：在我国现有的特别的体制条件下（分税制），我国地方财政过度地依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象。“土地财政”在客观上缓解了地方政府的财政困难，推动了我国城市基础设施的建设和公共产品的提供，这些积极的效应是必须肯定的；然而，客观上看，“土地财政”不免有些寅吃卯粮的味道，从长期看是不可持续的。“土地财政”的持续存在不利于地方财政收入的稳定增长，导致了房价的暴涨，损害了老百姓的利益，其引发的财政、金融和社会风险也不容忽视。因此，我们必须对“土地财政”高度重视，认真研究，采用科学的方法，坚定地逐步摆脱土地财政的藩篱。

关键词：土地财政；土地流转；房价暴涨；分税制改革

中图分类号：F812 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-0000-02

一、土地财政的定义与表现形式

1.土地财政的定义

针对土地财政的定义这一问题，许多专家曾经给出过自己的看法。例如，邵绘春先生就认为：土地财政是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段，也是地方政府积极主导推进城市化和城市外延扩张的主要目的。李中先生曾谈到：近年来，在地方政府层面不同程度地存在财政收入依赖土地使用权出让金及土地相关税费的现象。我们把这种现象称为土地财政。

2.土地财政的表现形式

（1）土地出让金收入：土地财政的最主要表现形式就是以土地出让的方式获取高额的土地出让金收入，这种方式已经成为了分税制以来地方政府预算外收入的主要组成部分。

（2）与土地运作相关联的税收收入：这是土地财政的另一个表现形式，属于政府的预算内收入。具体地说，土地类税费可以分为以下三个部分：与土地有直接关系的税收收入（如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税）；与土地有间接关系的税收收入（如企业所得税、房产税以及由房地产业所创造的税收）；政府部门与土地有关的收费项目。

二、土地财政的产生原因

1.94年分税制改革后，地方政府处于的财力与事权的不匹配状态，是土地财政产生的根本原因

1994年进行的分税制改革，将我国的税收分为了三大类：中央税、地方税和共享税。其中，税源稳定、税基广泛、容易征收的税种，大部分划归了中央。相较之下，地方税源则显得比较分散，征管难度较大，征收成本也比较高。在这种情况下，地方政府出现了财政收入来源减少，相对收入持续下降的尴尬局面。然而，在财力受到削弱的背景下，由于各种原因依然出现了大量的基本公共服务被下放的情况，地方政府被迫承担起了与其财力不相匹配的事权。

通过对近15年的中央和地方财政报表进行研究，我们有了一个惊人的发现：地方政府仅仅能获得我国财政总收入中的50%左右，却要负担接近80%的财政支出！面对这惊人的高达30%的财政收支缺口，地方政府只好以各种各样的方式进行“创收”，即借助各种各样的计划外收入来补充。归地方完全所有的土地出让金，首当其冲地成为了“创收”的主力军，也就是情理之中的事情了。

2.我国现行的政绩考核制度和土地管理中存在的各个缺陷，是土地财政产生的直接原因

在我国，目前客观的存在着“以GDP论英雄”的情况，GDP俨然已经成为了评价一个地方政府官员施政成绩的最重要标准。这种过于简单粗暴的政绩考核量化指标，直接诱导了地方政府对GDP的盲目追求，有时甚至到了痴狂的程度。在政绩的诱导下，地方政府往往会把大量的资源投入到那些能够快速地拉动经济总量增长的项目上。举例来说，地方政府会把大量的资金用于基础建设之上，以期能够更好地对外招商引资；又比如说，地方政府会不断地进行土地的开发，以优惠的土地政策来吸引各个投资者投资本地。然而，资金的数量是有限的，僧多粥少，大量地进行经济建设上的投资，民生方面的投资就必然相应减少，而民众对政府的意见，也就不断地在积累。地方政府面临着发展社会和发展经济的双重压力，成为了名副其实的“夹芯板”。在这种情况下，地方政府为摆脱自身困境，很自然地走上了土地财政这条“康庄大道”。

三、土地财政的利弊

（一）土地财政的益处

必须承认，土地财政的出现，是有其特定的历史背景和客观原因的。同时，我们也必须看到，土地财政为我国社会的平稳运行和经济发展还是起到了一定的积极作用。一方面，在94分税制改革后地方政府的财政困难时期里，土地财政确确实实地缓解了财政困难，维持了地方政府的正常运作，维持了整个地方的正常运行。如果没有土地财政，很难想象地方政府要怎样去负担那数额庞大的市政建设、社会保障等地方财政开支。另一方面，地方政府通过将农村耕地变为城市用地或对城市内土地进行拆迁改建的方式，盘活了当地的土地资源，推动了地方城镇化进程，客观上促进了当地的社会经济发展。从这两点看，土地财政对于地方的稳定和发展，是有其积极意义的。

（二）土地财政的弊端

然而，土地财政除了上述之优点外，还存在着许多不可忽视的弊端，这些弊端的存在使得我国的土地财政业已成为一个令人头疼的问题。

1.财政收入难以持续：我认为，土地财政对经济周期是有较高的依存度的，经济周期对土地财政的影响十分明显。经济周期假若大幅震荡，则土地财政亦会出现大幅震荡，从而导致财政收入的大幅震荡，2008年国际金融危机对我国经济和财政收入的冲击就是上述说法的一个证明。同时，由于土地本身的有限性特点，“卖地”这种行为本身就是不具备持续的可能的，因此，以“卖地”收入作为主要财源的财政模式也是不可能永远持续下去的。这种过度依赖房地产业的税收模式不仅会导致产业发展的失衡，更是潜伏着财政收入结构失衡的危机。

2.推高了房价，老百姓买房困难：我国的房价，牵动着全体中国人民的心，应该说，高房价，已经成为了许多中国年轻人头顶上的达摩克利斯之剑。地方政府的土地财政政策导致了土地出让价格的不断上涨，而开发商又把这高昂的土地成本转嫁给了广大买房者，房价就是在这种循环中节节攀升，经历数涨，以至走到了今天这样令人瞠目结舌的价格。从这个角度来说，地方政府对高房价是难辞其咎的。

3.土地浪费严重，大量农民失业：理论上来说，大规模的基础设施建设和土地利用开发，极快地推进了我国的城市化进程，应该是受到广大人民欢迎的。然而，在实际的拆建和征用土地的过程中，却出现了大量不容忽视的问题。其一，由于地方政府和老百姓交流不当，拆迁协议工作做得不到位，各地的强拆事件层出不穷，出现了大量的钉子户。其二，征用农村集体土地的同时，带来了大量的农民失业问题，给社会创造了一定的隐患。

4.增加了地方政府的财政、金融风险：我们可以看到，我国许多地方的基础设施建设资金，都是通过土地财政而来的（主要是政府抵押土地向银行借来的贷款，究其本质，这是以政府的信用为支撑的）。为了所谓的政绩，每届政府上台都有强烈的冲动去大搞建设，随着时间的推移，地方政府的债务越滚越大，必定使地方政府财政渐渐不堪重负直至失去控制。

5.不利于国家的持续健康协调发展：土地，是一种极其珍贵，也极其特别的资源，他的特殊之处，在于他的有限性和不可再生性。他的有限性决定了他对于我们而言，并不是一个可持续的财源，这样的财源，我们绝不能对它产生依赖，否则必会对我国经济的可持续发展产生很大危害。

四、土地财政的解决办法

为了我国经济社会持续健康地发展，我们必须下定决心逐步摆脱土地财政的藩篱。在当今世界，不会存在任何一个大国能够长期地通过土地财政来保障和支撑政府支出并提供公共物品的。我认为，唯有通过产业振兴，实业兴邦，方能真正提高政府的财政收入，才会真正让我国屹立在世界民族之林。我们的地方政府必须逐步摆脱对土地财政的依赖，积极寻找新的合理的税收增长点，这才是我国经济社会可持续发展的必由之路。

最后，本文提出几条针对土地财政的应对之道：

1.中央应该进行合理的财税制度改革，从根本上降低地方政府对土地财政的依赖。

2.制定严格的土地管理制度，防范政府土地抵押行为中的金融风险。

3.加强对土地的规划管理，保证城市的后续发展。

4.改变土地的供应结构。

5.完善当前与土地相关的各项税收的税制，全力建成科学合理的土地税收体系。

6.尝试建立国有土地收益资金制度。

参考文献：

[1]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：缘由与出路.财政研究，2010，1.

[2]昌忠泽.土地财政隐藏的风险及相关的对策建议.财税研究，2011，1.

[3]董再平.地方政府“土地财政”的现状、成因和治理.理论导刊，2008，12.

[4]李中.中国“土地财政”的成因探析与治理对策研究.湘潭大学学报，2013，1.