浅析工程移民中对移民安置补偿费用影响的几点因素

摘要：工程移民投资的合理性对移民安置的可操作性和社会稳定性具有重要的作用和意义。本文结合笔者多年从事移民安置规划的实践经验阐述几点对移民安置补偿费用影响比较重要的因素，提出合理估算移民安置补偿费用的意见。

关键词：工程移民安置 补偿 影响 因素

工程移民主要是为发展兴建的水利水电工程、高速公路、铁路、城市建设等而大量产生的。而我国目前规模较大的工程移民是水库移民和城建移民两项。由于补偿制度欠公平和统一、政策法规建设滞后、前期深度不够、安置方案空洞不切实际或不落实、未充分考虑各利益相关者意愿，忽视了安置方式的倾向、某重要指标计算的随意性、缺乏依据性、土地税费制的失合理性、跨行政区政策协调问题等在工程移民安置补偿费用中都会产生重要影响。工程移民费用补偿是否合理对移民安置的可操作性和社会稳定性具有重要的作用和意义。

1、工程移民补偿制度欠公平对移民安置补偿的影响

移民问题产生的原因尽管是多方面的，但在诸多因素中，制度的失公，无疑是其中一个非常重要的因素。工程移民涉及我国土地制度、投资体制、经济体制、投资项目评价制度等。制度对经济发展的重要作用还突出表现在有效制度安排能够降低经济活动过程中的交易成本。因而揭示出制度对移民安置的影响，并发现这些制度在移民补偿、移民搬迁、移民安置、移民发展中的地位和作用。

一直以来，存在“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的思想，带来遗留问题有一些至今都难以解决，国家再安排大量资金处理历史遗留问题，势必付出了更大的代价。今天，这种思想仍存在于一些人的观念里，特别是具有对工程有举足轻重的话言权的决策者观念。一个观念和决策，可以造福子孙，如果政策偏差或执行缺失也可能祸及黎民。为了加快工程上马，很多观念仍然把压缩移民投资作为减少工程总投资的手段和途径，从而导致移民安置投资不足，带来众多遗留问题。

2、补偿标准不统一对移民安置补偿的影响

补偿标准是补偿制度的一个具体体现或落实点。而补偿标准的不统一将直接影响工程移民补偿费用的合理性，是利益冲突根源的体现。对于移民个体来说，征地搬迁给他们带来的就是失去或减少土地，就是失去世代生活的家园，这一过程本身与工程的性质无关，对于同一块地的征地价格是应该一样，在补偿标准上不能有所区别。由于筹资方式不同和项目性质不同就造成了同地不同价或同屋不同款的现象。这种采取不同的补偿方式就直接影响移民安置补偿费用。

以重庆市水库移民和非水库工程移民规定的移民安置补偿进行简单比较。水利水电工程补偿投资概（估）算项目包括农村部分、城（集）镇部分、工业企业、专业项目、防护工程、库底清理、其他费用及预备费、有关税费。目前，地方小型水利项目参照大中型水利水电工程规范执行，在参照过程中所执行的文件又是有区别的。见下表所分析补偿费用，大中型水利水电项目工程建设征收土地根据《移民安置条例》（2006）和重庆市人民政府关于贯彻《安置条例》有关问题的补充通知（渝府发[2008]128号）规定执行，即土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均产值的16倍，征收耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面以外的其他土地的补偿按征收耕地标准的1/2支付土地补偿费和安置补助费，测算亩均指标为1.82万元；非水库工程建设征收土地根据《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）规定执行，即土地补偿不分地类，按被征收土地面积计算，安置补助费按转非安置的农业人口数计算，测算亩均指标为3.37万元。两者相比较非水库工程亩均补偿标准比大中型水库的亩均补偿标准高1.54万元。分析说明，同一地区因不同的征地性质和筹资方式，采用的不用补偿标准直接对工程移民补偿费用产生影响。这种影响关系到被征收者的切身利益，同时将会给移民搬迁安置工作带来很大的困难（表1）。

3、政策法规建设滞后对移民安置补偿的影响

我国现行的移民政策法规是在计划经济时期制定的或依旧延续当时的思路，随着市场经济发展，有些政策法规已不能适应现实发展的要求。由于工程移民主管的机构不统一或不沟通协调，修订或制定的移民法规互相掣肘，不能及时出台。由于没有新规定，旧规定又不适合新情况，导致有法不依，有法难依，无法可依，违法难究甚至违法不究，在一定程度上影响了移民工作的顺利开展。为了控制投资，人为因素太大。例如《移民安置条例》规定的倍数为16倍，人为性的可对征地费用和安置补助随机组合，征地费用的倍数低，就会造成非耕地补偿标准随之取低。被征收土地的前三年的年产值不同地区测算值不同，而年产值的可操作性大。同样，对于采用农转非人口进行安置补助的费用一样有很大的可操作性，因为转非人口的数量直接由被征收社的人均耕地决定，人均耕地在计算中有时会产生调查误差，有时因土地流转减少耕地后本身的变化。政策法规建设的完善直接影响移民安置补偿是否合理有据，对补偿费用的计算可靠度有着一定的影响。

4、土地税费的欠合理性对移民安置补偿的影响

从经济学视角分析征地补偿和移民安置中税费有合理性、合法性和易操作性，是工程移民体现“以人为本”所亟须研究和解决的问题。我国工程移民的主要税费包括耕地占用税、耕地开垦费、森林植被恢复费、耕地复垦费、转非人员社会保障统筹费、新增建设用地有偿使用费和征地工作经费及储备土地补助等相关税费。现有税费征收上，存在一定程度的交叉和重复性。如耕地占用税与耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费设置重复，都是用于耕地占用的补偿，实现耕地总量的动态平衡；土地税费目的是为了控制和减少征地意图的措施。但是只要需要上马的项目土地税费的征收就起不到它的本来作用，只会加大移民投资的费用。又如渝府发[2008]128号文关于大中型水利工程征地优惠政策规定，新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分、耕地占用税、耕地开垦费和森林植被恢复费按照即征即返的方式办理，如同未产生的税费无形增大了移民安置补偿费用；耕地占用税暂行条例修订后，比重明显增加。有关税费在投资中占的比例偏重，约占整个移民投资的16%至30%，投资结构不尽合理。土地税费的合理性对移民安置补偿有着很大的影响。

5、结语

影响工程移民安置补偿的因素很多。要求工程移民规划设计人员本着认真尽责的专业素质在执行国家和地方相关法律法规时，还要根据本工程实际情况和移民意愿提出科学合理的规划方案。科学合理的估算工程移民补偿费用，保证工程移民投资的合理，不夸张，不缩水。构建相应的利益补偿机制调整各方的利益分配。尽可能关注对弱势群体（农村移民）的补偿和后期保障，减少政府与移民主体的利益冲突。建立移民安置制度创新，实现从对立向互惠的转变。引导社会对工程移民观念的转变，构建“重移民，重安置”以人为本的和谐社会。

参考文献

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[3] 王晓莉，李奕光.浅议水利工程建设征地补偿和移民安置中新问题解决方案[J].治淮，2007.