以改革保障库区移民生存与发展权益的思考

〔摘要〕 随着市场经济体制改革深入，中国水库移民安置政策改革也不断加大了对水库移民权益的保障力度，移民安置状况逐步得到改善，但是改革需要更好的解决移民的经济权利与社会权利保障问题，需要兼顾移民的生存权与发展权，正视移民合法利益，保障移民正当权利，对政府行为进行有效控权，在规则内开展博弈，并基于社会合意基础上使用政府权威来推进水库移民安置工作，才有助于形成和谐的水库移民安置局面。

〔关键词〕 水库移民；利益；权利

〔中图分类号〕C914 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）03－0123－03

〔作者简介〕何思妤，四川大学经济学院博士研究生，四川成都 610064。

一、水库移民政策改革促进了移民权益的逐步实现

新中国成立后，我国进行了大规模的水库建设，但是直到1991年之前，我国水库移民工作都没有专门法规，主要以党和政府的相关文件精神作为开展工作的依据，靠政治动员、行政命令方式进行。1957年以前，政府主要以土地互换方式对移民进行补偿，经济补偿范围窄、标准低，补偿费很少。此后直至1978年，政府对移民主要依靠行政手段进行补偿，由于1958年后农村土地转变为集体所有，土地补偿费用不直接发给个人，属于私人的补偿范围少、标准低，60年代农村人均补偿经费一般在300～500元，70年代初人均补偿经费在600～1200元左右。1978年之后，国家提出了一系列移民安置的方针、政策与措施，不仅要对土地所有者（农村集体）支付补偿费，还要对土地承包者（农户家庭）进行安置。〔1〕1984 年，政府第一次提出“要变单纯安置性移民为开发性移民”的理念，并从86年开始提高补偿标准。此后直到1990年，农村移民人均补偿增加到4000～7000元左右，但较之不断发展的社会经济条件，移民安置模式整体上没有发生转变，移民权益状况没有得到根本改善。〔2〕1991 年，国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例 》，第一次将移民方针、政策规定在法律中，水库移民安置开始进入规范化制度建设阶段，政府采取了“前期补偿，后期扶持”的政策，同时进行经济补偿和政策补偿，既要在短期内安置和稳定移民，也要解决移民的可持续发展问题。2001 年，国务院颁布了《长江三峡工程建设移民条例》，再次对移民政策增加了若干新规，移民安置开始进入到以人为本、移民可持续发展和建设移民和谐社会的阶段。移民前期补偿补助标准不断提高、范围逐渐扩大、程序趋于规范，并且加大了移民后期扶持力度，强调保护移民的合法权益。在这个时期，水库淹没补偿费约占工程总投资的40%―45%左右或以上，〔3〕而且移民的补偿权、知情权、监督权等合法权益问题开始纳入水库建设工作程序。

纵观我国水库移民政策的演变，一条主线在改革中逐渐清晰出来：保障移民权益，既要保障移民的生存权，也要实现移民的发展权。移民应当拥有的基本权利包括：生存发展权；迁徙自由权；财产补偿权；公共服务权；民利包括公众参与权、知情权、申诉权和监督权等。〔4〕有时整体利益与个体利益会产生矛盾，当这种整体利益是合法合理的，个体利益应服从整体利益，但并不意味着无条件、无代价牺牲，对移民受到的利益损害必须给予合理补偿，否则非常容易出现以“公共利益”为名而肆意侵犯民众私有财产和经济权利，蜕变成公权力对私权利的肆意践踏，因此，移民问题表面上看是经济利益问题，实质上关系到社会公平与正义的权利实现问题。

二、改革需要更好的解决移民的生存与发展问题

由于吸取了历史教训，自上世纪90年代之后的水库工程在移民安置方面引发的社会矛盾相对减小。尽管如此，政策操作在实践中依然存在一些问题需要解决，比较突出的问题包括：实行开发性移民，但是移民安置规划提出的开发方向多以开发土地资源、扩大耕地面积为主，而且倾向于就近后靠，极易加剧人地矛盾，不利于社会经济与环境的可持续发展；外迁移民安置条件比就近后靠安置相对更为优越，但是外迁移民难以分享库区建设效益，而且存在移民与原居民之间的利益冲突；等等。概言之，移民问题并不仅是补偿是否足够、安置是否稳定而已。从实践看，在“搬得出、稳得住、逐步能致富”的移民安置目标中，“搬得出”的任务各地一般都能完成，但“稳得住、逐步能致富”的目标实现则相对困难。

以1958年修建的东平湖水库工程为例，该工程是黄河下游重要的蓄滞洪工程，从1958至1963年水库运用方式经历了3次变更，因此产生了大规模移民。1959年国家拨付东平湖移民经费共5568万元，人均不足200元。由于安置补偿标准偏低、移民规划不完善，库区经济落后，移民往返搬迁，生活贫困。从1986 年开始，国家为了处理移民遗留问题，开始投入移民遗留问题资金，到1999 年底累计达到12 亿元，带动地方自筹15亿元左右，建设了一批基础设施与生产开发项目，初步解决了移民生存问题。但从1991 年开始，随着政府投资力度减弱，移民的贫困发生率逐渐在提高，一部分脱贫移民又返贫。东平湖库区1985年贫困发生率为566%，1990年为371%，1999年达到716%，而西部最穷的贵州和陕西1995年贫困发生率分别为618%和580%，全国农村贫困发生率1999年为37%。〔5〕

东平湖库区移民遇到的主要困难包括：第一，库区人地关系紧张，移民生产条件差。在东平湖水库一级湖区内，直到21世纪初，无耕地移民约37万，约有15万人需要部分或全部以水产捕捞和渔业养殖为生，但靠一级湖水产养殖、捕捞仅能维持3万人生计，而且南水北调东线工程实施还使可耕地被淹没的4 68万人失去谋生手段〔6〕。第二，库区公共基础设施薄弱，移民生活条件差。库区交通道路不足，且标准低，损坏严重，直到本世纪初，依然有127个行政村的1345万移民还使用土路；移民用电困难，库区供电能力小，缺乏生产用电；人畜饮水困难，数十个村庄因浅水层含盐碱量或者氟含量高而导致饮水困难。〔7〕第三，库区社会事业发展落后，移民社会环境差。在很长的一个时期，库区县、乡卫生院医疗设施落后，技术力量薄弱，达不到中心社区医院的标准；大部分中小学校舍简陋，移民子女就学条件差，师资力量不足，加之移民普遍贫穷，即使实行免费义务教育，还有部分儿童中途辍学。

导致东平湖库区移民贫困的原因，从政策层面看，移民政策没有充分认识到移民的生存与发展问题，是导致移民贫困的重要原因。第一，忽视了移民的经济发展权利，没有为移民经济发展创设制度支持。例如，东平湖老湖区虽然常年蓄水，但水位变化大，无法稳定地用以发展生产；新湖区常年无水，可以发展农业生产，但因存在随时分洪运用的可能性，地方政府无法对库区经济发展做出长远规划，移民因此客观上丧失了发展的权利。1982年东平湖水库分洪运用造成的直接经济损失约为27亿元，保护了黄河下游地区上百倍财产安全，而从国家得到的补助经费仅为损失金额的1/27。由于未能对收益受损单位给予必要补偿，库区生产的高风险性导致信贷资金投入不足，民间资本缺乏投资信心，商业保险也不愿意介入。〔8〕中央政府对库区移民出台有后期扶持政策，例如1996 年国家计委等四部委规定，1986 年后投产的水电站(水库) 的库区移民人均年扶持标准为250―400 元，从发电收入中提取，每度电最高不超过5 厘钱。但东平湖水库主要功能是蓄水防洪，没有发电、灌溉、航运等方面的生产，产生不了直接的经济收入，这项政策也就没有实际意义。尽管国家在1986 年就提出“谁主管、谁负责，谁受益、谁承担”原则，但实际上，移民分享水利水电工程效益的运作机制并未及时建立，先进的工程和落后的库区之间依然存在强烈的反差。〔9〕

第二，忽视了移民的社会发展权利，突出表现在公共产品供给不足，社会保障体系建设缺位。不仅移民急需的生产性公共产品供给缺乏，而且涉及到库区可持续发展的各项社会事业性公共产品供给不足。当地政府为解决移民贫困问题而实施了开发性扶持战略，通过库区扶持专项资金改善库区生产生活基础设施，同时发展库区特色经济，但是库区移民经济本身就非常脆弱，而各类风险因素却非常多，既有频发的自然灾害，又有市场经济改革过程中出现的收入差距的拉大，加之教育、医疗、住房、养老等开支占移民支出的比例较大，在社会保障体系缺位的情况下，即使开发性移民战略能够成功，移民也面临很大的经济压力和风险。〔10〕

东平湖水库的案例具有一定的特殊性，开发性移民战略之所以在此处成效不显著，一个重要的原因在于“随时分洪运用”这一特定功能导致几乎没有社会资本愿意投入，而国家的投入又仅仅限于满足移民基本的生存需要。但是，这并不能成为因此否定开发性移民必要性的理由，恰恰相反，这揭示出移民问题的复杂性，生存权的保障与发展权的保障对于移民具有同等的重要性，不能因为在库区当地不宜进行开发就因此否定了移民的发展权，而应更积极的创设条件促进移民发展。

三、保障移民权益，促进移民发展，形成和谐安置

东平湖库区移民贫困成因或许具有特殊性，但是东平湖库区移民安置政策中暴露出的制度缺陷则具有一定的普遍性。学界或社会上对移民贫困往往有一种观点，认为是移民“等、靠、要”思想严重，没有积极性去主动求发展，例如在有关东平湖移民贫困的研究中，此类观点就很常见。但是这种观点忽视了一个问题：移民何以形成“等、靠、要”思想？第一，移民因为被动搬迁失去了财产，在没有得到充分补偿的情况下，他们“要”的是自己财产权利的合理补偿；第二，自从改革开放之后，中国农民的组织化程度日趋薄弱，村级组织在代表农民利益方面受到上下两个方面的质疑，而其它农村组织都不可能具备谈判能力，在这种情况下，移民没有能够代表自身利益的组织载体，他们只有“靠”政府；第三，中国的改革是渐进式的改革，移民安置政策本身也经历了不断完善的过程，移民的利益主张和权利意识不断增强，但是移民政策改革步伐在惯性作用下不可能迅速跟上，此时，他们唯有选择“等”，否则，就可能以更加激烈或偏激的方式表达他们的意愿。虽然“等、靠、要”思想并不值得肯定，也给移民安置工作带来诸多消极影响，但如果从权益的角度来理解，则移民的“等、靠、要”思想植根于转型中的中国水库移民安置政策与移民的权益主张尚未实现完全契合这一客观事实，因此要解决思想问题，必须诉诸于改革。

在移民的利益主张和权利意识不断增强的背景下，传统上一直依靠行政主导的水库移民安置在实际运作中遇到了挑战。需要进行移民安置的水库建设一般为大型工程，需要运用政府权威才能保证一定的社会秩序，才能动员足够的社会资源；另一方面，为了保证移民的正当利益与权利，又必须对政府权威进行有效的监督制约。改革之前的政府往往以“公共利益”代表身份去否认移民“个体利益”的正当性，改革之后，虽然移民权益逐渐得到认可，但是受到发展要素匮乏与制度支持不足的限制，移民权益落实不易。传统的水库移民安置显然是政府行政权力主导型的模式，而改革的开发性移民已经体现出一种服务行政的倾向。对水库移民安置制度进行改革，需在兼顾前提下优先保证移民基本利益，例如：对于土地增值收益，让失地移民能够获得相应的收益份额；发展产业，增设就业岗位，吸纳移民就业；加强基础设施建设，为移民发展提供基本的环境支持；发展社会事业，完善社会保障体系，弥补历史欠账，并满足移民在迁移之后重建其社会关系的各项所需；等等。

这些问题的逐步解决，不能仅靠政府包办一切，也需要相关利益方能主动投入，更需要充分调动起移民的自主意识，积极配合并参与到发展过程当中，让移民参与到与其切身利益有关的政策制定过程，使移民了解政策和权益，增加对政府的信任感，帮助提出更切合实际的方案，并进行监督。如果行政主体与相对方法律地位平等，行政过程开放，即使移民安置是强制性行政行为，也只是以强制方式确认双方合意结果，由此才能取得经济效率与社会公平的平衡。在这个过程中，政府要在法律规制下尽可能地发挥行政权供给公共产品的能动作用，站在公共利益的角度，维护包括移民在内的相关利益群体的正当权利。〔11〕在寻求共同利益的基础上，让水库工程建设的利益相关者尤其是移民、安置区群众和业主形成利益共同体，以最终实现由强制性水库移民向自愿性水库移民的转变。建议以法定形式推行业主与移民民主协商制，业主和移民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与移民工作的决策和管理活动。部分地区探索了移民代表大会制度，这是一个值得借鉴的参与形式。在具备条件的情况下，建立中介参与机制，使水库移民工作更具有科学性、合法合理性和可操作性。〔12〕

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