建立重度残疾人护理补贴制度对策探讨

随着经济发展和社会进步，安徽省残疾人事业得到了快速发展。特别是近年来，安徽省不断加大财政投入力度，将重度残疾人生活救助、贫困残疾人康复等纳入民生工程，切实解决了实际问题，改善了残疾人生活，既让广大残疾人感受到了政府的关爱与温暖，也彰显了社会的进步与文明。

重度残疾人是残疾人中最为弱势的群体，由于身体功能障碍，他们中的大多数不仅丧失劳动能力，也无生活自理能力，其家庭较低的经济收入和较高的护理费用支出之间矛盾十分突出。因此，实施重度残疾人护理补贴，缓解重度残疾人生活困难，进一步保障和改善其民生已刻不容缓。

建立重度残疾人护理补贴是推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的重大举措，也是公共财政直接投入残疾人保障与服务的“阳光工程”，是推动建立残疾人特殊保障制度的民生大事。结合安徽实际，可以按照“一套方案、三种模式、五项保障”的思路，建立起适合安徽省情的重度残疾人护理补贴制度。

方案选择

借鉴省内外试点经验，根据安徽省情和财情状况，有三套实施方案可供选择。

方案一：对所有重度残疾人进行护理补贴，全省总计116万人，每人每月按100元补贴，全省共需投入13.92亿元，资金总额占全省财政收入的0.46%。这套方案是低起点、保基本、广覆盖的方案，也是最符合国务院《关于收入分配制度改革的若干意见》的方案。

方案二：对一级智力、一级精神、一级肢体、一级视力的重度残疾人实施护理补贴，全省总计15.3万人，每人每月按200元补贴，全省需投入3.67亿元，资金总额占全省财政收入的0.12%。这套方案是保重点的权宜方案。

方案三：考虑一级视力残疾人有一定的生活自理能力等因素，可先对一级智力、一级精神、一级肢体残疾人实施护理补贴，全省总计9.33万人，每人每月按300元标准补贴，全省需投入3.36亿元，总额不足全省财政收入的0.12%。这套方案是急需和必须的方案。

考虑到福利支出刚性、政府财政资金的使用效率以及组织实施的可操作性，可先采取方案三，对重度残疾人中最急需护理的一级智力、一级精神、一级肢体残疾人率先纳入补贴范围。方案三实施范围较小，财政投入较少。先低水平起步，再通过经验的积累和财政实力的增强，而逐步“扩面提标”，在2-3年内过渡到方案二，在4-5年内再推行方案一，力争让所有的重度残疾人能充分享受到经济社会发展的成果，维护社会的和谐与稳定。

补贴模式

重度残疾人护理补贴既可以现金形式发放，也可以护理消费券的形式发放。根据重度残疾人托（安）养的方式，设定了三种补贴模式。

模式一：凡是居家安养的，护理补贴以现金形式通过“一卡通”发放给残疾人本人。现金补贴模式适用于有家人照料、残情基本稳定且无传染性疾病的一级重度残疾人。这种补贴模式既可以缓解因为要护理残疾人而无法正常工作所带来的经济负担，充分支持家庭照护作用的发挥，也可以用来购买各种生活照料、康复和护理服务，具有极大的灵活性，同时也可简化残联的工作程序。

模式二：凡是日间照料的，发放护理消费券，由残疾人自由选择日托机构，这是政府直接补贴重度残疾人自行选择服务项目的一种模式。这种补贴模式的好处有三：一是给予了重度残疾人极大的选择自由，可以根据自己意愿选择所需服务；二是有利于服务组织之间的合理竞争，进一步提高政府补贴资金的经济效益和社会效益；三是有利于吸引更多资金、人才等社会资源进入护理服务行业，有利于整个护理服务市场体系建设与完善。

模式三：凡是集中托养的，护理补贴由政府直接发放至全托机构。这种补贴模式适用于无法定赡养、抚养、扶养义务人或法定义务人无能力的重度残疾人。政府可以通过公开招标或采取公办、公建民营、民办公助等形式，通过完善的资质评估机制、质量服务评价机制和监督机制，来实现对补贴资金的使用和护理服务的监督与管理。政府运用这种补贴模式有助于全托机构进一步扩大建设规模，改善服务设施，从而促使集中托养的重度残疾人能够获得更完善的护理服务。

上述三种补贴模式相辅相成、相得益彰，可以将有限的资金补贴与托养服务有机地结合起来，共同致力于提升重度残疾人的生活质量，建议同时运用。

保障措施

要确保安徽重度残疾人护理补贴政策的顺利实施，还需采取以下几项保障措施。

第一，进一步建立与完善政策法规保障体系。

建议安徽省政府出台《安徽省重度残疾人护理补贴实施意见》，明确补贴政策的标准、范围、程序及监管措施等，形成推行重度残疾人护理补贴的指导性文件。依据上述《实施意见》，制定《安徽省重度残疾人护理补贴制度实施办法》。同时，制订一系列与之密切相关的制度：建立申请审批制度和公示制度，保证护理补贴的公平性；建立资金筹集管理制度，保证护理补贴的稳定性；建立档案信息动态管理制度，确保每一笔护理补贴的发放都有据可查；建立督查通报制度，确保护理补贴的实施处于可控范围；建立补贴资金绩效评价制度，确保实施工作质优效高等。

第二，建立以财政投入为主的资金保障机制。

重度残疾人护理补贴作为一种社会公共物品，政府财政投入应在护理补贴资金来源中始终占主体地位。重度残疾人护理补贴所需资金由省和市、县（市、区）三级财政预算安排。省财政按照80%比例给予补助，其余由市、县（市、区）两级财政分别承担。各县（市、区）要根据本地重度残疾人人数、补贴金额和负担比例在财政预算中优先安排本级负担的重度残疾人护理补贴资金。同时，根据开展工作需要和财政承受能力，可适当安排专项推进工作经费。与此同时，鼓励和引导社会力量广泛参与，充分发挥残疾人福利基金会公益组织和企业爱心捐助等慈善事业的作用，共同促进残疾人社会保障和服务体系的发展。

第三，建立稳定专业的护理人才队伍。

重度残疾人护理及康复体系建设，尤其在安徽社区居家养老模式的广泛推行背景下，更需要大批的专业护理人员，以及社会志愿者和义工人员的参与。支持省内医药类大中专学校设置针对重度残疾人、老年人生活护理及康复的专业，开发和培训专业护理人才和社会工作者。进一步加强对医护人员、护工进行职业技能培训和职业资格认证工作，逐步实现托养机构服务人员职业化、专业化、社会化。进一步加强宣传力度，尤其是要加强护理康复知识的宣传，吸引广大慈善组织和志愿者的积极参与，形成人人助残的良好社会氛围。在每年的“公益性岗位”中拿出10%岗位，面向社会招用一批专业医护人员、大中专毕业生和轻度残疾人，作为残疾护理、康复服务人员，定向充实到基层和一线，确保广大城乡残疾人得到必要的、专业的护理服务。

第四，建立相关部门协同服务机制。

加强相关部门之间的协同合作，是保证重度残疾人护理补贴政策稳健运行和持续高效的基础。各级政府部门应充分履行自己的职责，协调开展好人员配备、覆盖时机、补贴标准调整、财政预算安排及资金发放等各项工作，形成“党委重视、政府主导、部门协同”的工作机制。将重度残疾人护理补贴和托养照料纳入残疾人事业、民生事业大局，写入省政府民生工作要点，纳入省政府民生工程项目。安徽省发改委、省财政厅、省卫生厅、省人社厅等职能部门将重度残疾人护理补贴纳入职责范围并给予特别扶持；省民政厅配合省残联做好残疾人统计调查工作，以及养老与助残服务的衔接工作；省残联组织发挥枢纽型作用，承担组织、协调和业务管理职责。

第五，整合养老与助残服务资源。

养老服务与重度残疾人托养之间，存在着服务对象交叉、服务性质类似、服务经费趋同，在政策执行中必然要求加强彼此衔接与有效管理。目前，在全省大多数地方还不具备条件，难以单独建立专门面向残疾人的托养机构，更多的是要借助于各类养老服务资源。一是要大力发挥养老服务机构网点密集的优势，在养老机构中安排一定楼层、床位用于重度残疾人全托和日托，实现资源共享，让重度残疾人就近就便托养。二是要借助于网点密集的社区居家养老服务站，为居家安养重度残疾人提供基本生活和照料服务，在此基础上逐步满足重度残疾人的护理康复需求。通过养老与助残资源的整合，逐步建立起以托养机构为骨干、日间照料为依托、居家安养服务为基础的残疾人服务体系，为重度残疾人提供托养、康复、培训等多种服务。

（课题组长：辛朝惠、刘海峰、严方才成 员：杨仕奎、黄佳豪、夏波、丁胡送、柯星、王廷民、韩庭彦）